key: cord-0967507-ecamdr22 authors: Benček, David; Ceni-Hulek, Lorela; Wambach, Achim; Weche, John title: Wettbewerb in Zeiten der Pandemie date: 2020-11-20 journal: Wirtschaftsdienst DOI: 10.1007/s10273-020-2785-1 sha: 4274a2939987821058b9d55f2ecca986cf6e0345 doc_id: 967507 cord_uid: ecamdr22 Numerous markets are affected during the coronavirus pandemic by corporate closures and insolvencies, mergers and reduced incentives for start-ups. In addition, the surge in digitisation due to policies intended to reduce personal contacts is expected to lead to an increasing significance of digital markets. Sustained structural changes with adverse effects on competition are therefore to be expected against the backdrop of existing trends toward increasing market power and concentration in certain sectors of the economy. With this in mind, the economic policy responses to the challenges posed by the crisis should consider the requirements of long-term competition. Mergers and state aid control without any substantive legal concessions as well as the flanking of state shareholdings in companies with measures to promote competition would contribute to this. 1 Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung prognostiziert in seinem aktuellen Jahresgutachten einen Rückgang der Wirtschaftsleistung um 5,1 % im Jahr 2020 (SVR, 2020). Ein kausaler Effekt des Konjunktureinbruchs auf die Entwicklung der Unternehmenskonzentration kann mithilfe eines Differenz-in-Differenzen-Ansatzes geschätzt werden. In quasiexperimenteller Form werden zwei Gruppen von Wirtschaftszweigen verglichen, die sich annahmegemäß im Durchschnitt einzig darin unterscheiden, ob sie dem besagten Konjunkturschock ausgesetzt waren oder nicht. Für die vorliegende Analyse wurden deshalb zwei Vergleichsgruppen ("hohe Insolvenzrate" und "niedrige Insolvenzrate") auf Basis der jeweiligen Insolvenzraten während der Finanzkrise in 4-Steller-Wirtschaftszweigen gebildet. 6 Zur Messung der Unternehmenskonzentration dienen Herfi ndahl-Hirschman-Indizes (HHI) (Heidorn und Weche, 2020 (Haucap und Wambach, 2020; Monopolkommission, 2017, Tz. 213 ff.) . Ein weiterer Fall einer Staatsbeteiligung ist der Einstieg des Bundes mit 300 Mio. Euro beim Biopharmaunternehmen Curevac. Damit hält der Bund über die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) einen Anteil von derzeit etwa 17 % an dem Tübinger Impfstoff-Entwickler (Lambrecht und Baars, 2020) . Diese Beteiligung wird seitens der Bundesregierung als "strategische Investition" bezeichnet, eine kurzfristige Veräußerung sei nicht geplant (Dostert, 2020) . Auch wenn in der Öffentlichkeit häufi g positiv herausgestellt wird, dass diese Beteiligung (derzeit) betriebswirtschaftlich profi tabel ist, so sind Gewinn und Verlust nicht das Maß für den Erfolg einer Staatsbeteiligung (Dostert, 2020) . Der Zweck einer Staatsbeteiligung sollte klar erkennbar sein. Gerade in Pandemiezeiten stellt die Sicherung von Impfstoffl ieferungen für die Bundesregierung ein wichtiges Ziel dar. Beispielsweise hat der Bund ein Sonderforschungsprogramm in Höhe von 750 Mio. Euro aufgelegt. Daraus erhält das Biotechnologie-Unternehmen Biontech bis zu 375 Mio. Euro und Curevac bis zu 252 Mio. Euro, um die laufenden klinischen Studien zu unterstützen und die Produktionskapazitäten auszubauen (Lambrecht und Baars, 2020) . Warum eine zusätzliche Beteiligung an einem Unternehmen nötig war, ist nicht ersichtlich. Weitere und weniger wettbewerbsverzerrende Instrumente, wie etwa eine Kaufzusage für Impfstoffe, hätten zum Erreichen des Versorgungsziels zur Verfügung gestanden. Der Staatseinstieg mit Eigenkapital bei einem Unternehmen sollte gemäß der zweiten Erweiterung des Befristeten Beihilferahmens nur dann in Erwägung gezogen werden, wenn "keine andere geeignete Lösung gefunden werden kann" (EU-Kommission, 2020c, Rz. 7). Betrachtet man den Fall Curevac näher, deutet der nach dem Staatseinstieg verwirklichte erfolgreiche Börsengang des Unternehmens darauf hin, dass es durchaus andere Möglichkeiten für eine Kapitalbeschaffung gegeben hätte (Dostert, 2020). Und falls es ein industriepolitisches Ziel ist, die Finanzierungsmöglichkeiten für die Biotechbranche insgesamt zu verbessern, so wird dies eher nicht mit der selektiven Finanzierung eines einzelnen Unternehmens erreicht (Dostert, 2020) . Gemäß dem Befristeten Beihilferahmen sollen außerdem eindeutige Voraussetzungen für die Staatsbeteiligung an den betreffenden Unternehmen geschaffen werden: eine angemessene Vergütung des Staates für seine Investition, Governance-Bestimmungen etwa im Hinblick auf Geschäftsexpansionen und das Eingehen von unternehmerischen Risiken sowie geeignete Maßnahmen zur Einschränkung von Wettbewerbsverfälschungen (EU-Kommission, 2020c, Rz. 45). In Anbetracht der Tatsache, dass eine Staatsbeteiligung an Unternehmen ein Kriseninstrument darstellt, sollte sie beendet werden, sobald die aktuelle Krise überwunden ist und sich die Wirtschaft stabilisiert hat. Dies bedeutet vor allem, dass der Bund auch im konkreten Fall Anreize für einen Rück-und Verkauf seiner Anteile schaffen und einen schlüssigen Ausstiegsplan haben sollte, um das Risiko für etwaige Wettbewerbsverzerrungen auf ein Minimum zu beschränken. Die Deutsche Bahn ist bereits vollständig im Besitz des Bundes. Geplant ist hier jedoch eine Eigenkapitalerhöhung von 5 Mrd. Euro, welcher der Bundestag bereits zugestimmt hat. Auch wenn der Finanzbedarf des Unternehmens beträchtlich ist, wird diese Hilfsmaßnahme vor allem deshalb kritisiert, weil dadurch Konkurrent*innen der Deutschen Bahn im Wettbewerb benachteiligt werden könnten. Eine Genehmigung der EU-Kommission steht aus. In ihrem aktuellen Hauptgutachten merkt die Monopolkommission an, dass der Wettbewerb im Bahnverkehr in Deutschland ohnehin schwach ausgeprägt ist und weiter geschwächt würde, wenn die Deutsche Bahn die Hilfe durch den Bund dazu nutzen würde, ihre eigene Wettbewerbsposition als Transportunternehmen zu stärken. Dies könnte vermieden werden, wenn die Unterstützung für die Deutsche Bahn vorrangig zweckgebunden als Investition in das Schienennetz als Infrastruktur fl ießen würde. Von Investitionen in die von allen Wettbewerber*innen genutzte Infrastruktur würden sowohl die Deutsche Bahn als auch die Konkurrenz profi tieren. Soweit die Transportsparten unterstützt werden, sollten diese den Anforderungen der Beihilfenkontrolle entsprechen und gegebenenfalls wettbewerbsunterstützende Vorkehrungen getroffen werden. In der dritten Erweiterung des Befristeten Beihilferahmens der Europäischen Kommission vom 29. Juni 2020 wurde festgelegt, dass die EU-Mitgliedstaaten kleine und Kleinstunternehmen unterstützen können, auch wenn diese schon am 31. Dezember 2019 in fi nanzielle Schwierigkeiten geraten waren. Dies wird damit begründet, dass solche Unternehmen 9 besonders von pandemiebedingten Liquiditätsengpässen betroffen sind. Dadurch könnte es zu einem überproportionalen Anstieg von Insolvenzen kommen, der eine ernste Beeinträchtigung der EU-Wirtschaft zur Folge hätte (EU-Kommission, 2020g). Auch Start-ups sollen stärker unterstützt werden. Ausgenommen vom Anwendungsbereich der dritten Erweiterung sind Unternehmen, die Gegenstand eines Insolvenzverfahrens sind, noch zurückzuzahlende Rettungsbeihilfen erhalten haben oder einem Umstrukturierungsplan unter Beachtung der Beihilfevorschriften unterliegen. Darüber hinaus sollen Anreize für private Investierende erhöht werden, sich an coronabedingten Rekapitalisierungsmaß-nahmen zu beteiligen. Entscheidet der Staat, eine Rekapitalisierungsbeihilfe anzubieten, bei der die Beteiligung privater Investierender an der Kapitalerhöhung mindestens 30 % des neu zugeführten Kapitals ausmacht und zu den gleichen Bedingungen wie die Staatsbeteiligung geschieht, dann sind laut dritter Erweiterung das Übernahmeverbot und die Vergütungsbeschränkungen der Geschäftsleitung auf drei Jahre befristet. Sofern die Kapitalanteile der Inhaber*innen der bestehenden Anteile zusammen genommen weniger als 10 % betragen, wird das Dividendenverbot für die Inhaber*innen der neuen Anteile und für diejenigen der bestehenden Anteile aufgehoben (EU-Kommission, 2020g). Wie die Europäische Kommission betont, sollen innovative Unternehmen unterstützt werden, da sie für die wirtschaftliche Erholung der Europäischen Union von wesentlicher Bedeutung seien (EU-Kommission, 2020g). Außerdem würde eine Insolvenzwelle von jungen Unternehmen mittelfristig auch das Interesse an Neugründungen verringern, mit der Folge, dass die wettbewerblichen Impulse durch Start-ups verloren gingen. Befristete Beihilfen für kleine Unternehmen werden aufgrund von deren geringer Beteiligung an grenzüberschreitenden Geschäften und ihrer geringen Marktmacht den Wettbewerb im Binnenmarkt möglicherweise weniger beeinträchtigen (EU-Kommission, 2020g). Angesichts der drohenden Insolvenz-und Übernahmewelle ist aus Sicht der Monopolkommission eine gelockerte Durchführung von Unternehmensübernahmen, etwa durch eine großzügigere Handhabung des fusionskontrollrechtlichen Eingriffskriteriums, dennoch nicht empfehlenswert (Monopolkommission, 2020a). In Anbetracht der gegenwärtigen Krise könnte das Instrument der Sanierungsfusion (failing company defence) wieder zunehmend Beachtung fi nden. Damit eine Sanierungsfusion vom Bundeskartellamt freigegeben werden kann, müssen die am Zusammenschluss beteiligten Unternehmen nachweisen, dass bestimmte Voraussetzungen kumulativ vorliegen: Erstens muss ohne den Zusammenschluss ein unmittelbarer Marktaustritt des Zielunternehmens drohen. Dies ist normalerweise der Fall, wenn das Zielunternehmen unmittelbar vor einer Geschäftsaufgabe steht oder ein Insolvenzverfahren bereits eingeleitet worden ist. Zweitens darf kein alternativer Erwerber zur Verfügung stehen, dessen Zusammenschluss mit dem Zielunternehmen sich weniger schädlich auf den Wettbewerb auswirken würde. Drittens muss die Marktstellung des Zielunternehmens auch ohne den Zusammenschluss im Wesentlichen dem Erwerber zuwachsen. Aufgrund der sehr hohen Anforderungen an die Darlegung und den Nachweis der bereits skizzierten Voraussetzungen gilt eine Sanierungsfusion allerdings eher als eine Ausnahme in der fusionskontrollrechtlichen Praxis. Vor diesem Hintergrund werden in der gegenwärtigen Krisensituation wieder Erwägungen angestellt, die Anforderungen abzusenken. Einerseits machen das sich durch die Krise verschlechternde wirtschaftliche Umfeld und das entsprechende Dringlichkeitsbewusstsein den Marktaustritt von einigen Unternehmen wahrscheinlich (Fountoukakos, Barraud und Barrio, 2020) . Andererseits aber könnte es vermehrt zu Fällen kommen, bei denen marktmächtige Wettbewerber*innen unter dem Schirm der durch die Krise ausgelösten fi nanziellen Schwierigkeiten geschwächte Unternehmen kaufen, was zu weniger Wettbewerb führen kann. Erleichterte Kriterien bei der Sanierungsfusion wurden auch während der Finanzkrise in den Jahren 2008/2009 erwogen. Sie wurden jedoch von Wettbewerbsbehörden mit der Begründung abgelehnt, dass auch das Insolvenz-und Beihilferecht geeignete Instrumente zur Unterstützung von Unternehmen, die von der Krise besonders stark betroffen sind, bereitstellt (OECD, 2009, 12-13) . Zusammenfassend ist davon abzuraten, die Kriterien von Sanierungsfusionen bzw. die fusionskontrollrechtlichen Eingriffskriterien im Allgemeinen mit dem Ziel abzuschwächen, zusätzliche Unternehmenszusammenschlüsse gestatten zu können, insoweit dadurch auch Fusionen zwischen Unternehmen gebilligt werden, die ansonsten nicht aus dem Markt austreten würden. Die Marktstrukturveränderungen und die damit verbundene Abnahme der Wettbewerbsintensität würden auf Dauer bestehen bleiben und könnten nach dem Ende der gegenwärtigen Krise nicht wieder rückgängig gemacht werden. Vor dem Hintergrund der Coronavirus-Krise ist davon auszugehen, dass der konjunkturelle Einbruch in einzelnen stark betroffenen Wirtschaftszweigen mittelfristig zu einem Anstieg der Unternehmenskonzentration führen wird. Vergleichbare wirtschaftliche Entwicklungen im Zuge der Finanz-und Wirtschaftskrise der Jahre 2008 bis 2010 haben die Konzentration der besonders betroffenen Wirtschaftszweige um durchschnittlich 10 % erhöht. Unklar bleibt jedoch, wie sich ein derartiger Konzentrationsanstieg auf die tatsächliche Wettbewerbssituation auf einzelnen Märkten auswirkt, da sich auch die überdurchschnittlich produktiven und wettbewerbsfähigen Unternehmen am Markt durchsetzen könnten. Angesichts der krisenbedingten Herausforderungen wurde eine Reihe von wirtschafts-und wettbewerbspolitischen Maßnahmen auf nationaler wie auch auf europäischer Ebene verabschiedet, um in fi nanzielle Schwierigkeiten geratene Unternehmen zu unterstützen. Dabei weist die Europäische Kommission durch den Erlass des Befristeten Beihilferahmens und dessen Erweiterungen auf die Notwendigkeit von wettbewerbsfördernden Maßnahmen hin, um möglichen Wettbewerbsverzerrungen durch Unterstützung einzelner Unternehmen vorzubeugen. Auch in der Krise tragen die Beihilfen-und Fusionskontrollen zur Sicherstellung eines funktionierenden Wettbewerbs bei, der von ausschlaggebender Bedeutung für die Wirtschaftsstabilisierung und die Verbraucherwohlfahrt ist. Insbesondere sehen die Kriterien des Befristeten Beihilferahmens vor, dass Staatsbeteiligungen an Unternehmen nur zur Bewältigung der Krise in Betracht gezogen und mit einem klaren Ausstiegsplan versehen werden. Der massive Wirtschaftseinbruch durch die Corona-Pandemie wird zu Veränderungen der Marktstrukturen und Wettbewerbsbedingungen in vielen Bereichen der Wirtschaft führen. Damit auch langfristig ein funktionsfähiger Wettbewerb gewährleistet werden kann, ist darauf zu achten, dass die Instrumente zu dessen Schutz auch in der Krise angewendet und notwendige Hilfsmaßnahmen nach der Krise zeitnah beendet werden. Corona-Krise: EU-Kommission will Befristeten Beihilferahmen verlängern und anpassen, 6. Oktober Finanzstabilitätsbericht 2020, Deutsche Bundesbank Maßnahmenpaket für Unternehmen gegen die Folgen des Coronavirus Pressemitteilung, Nr. 348 vom 10 Insolvenzverfahren (Unternehmen): Deutschland, Jahre, Beantragte Verfahren, Wirtschaftszweige (5-Steller (Unterklassen)) DIHK-Gründerreport 2020: Corona trifft Gründungsgeschehen ins Mark Curevac-Aktien bringen Bundesregierung 1,6 Milliarden Euro in New York, Süddeutsche Zeitung Befristeter Rahmen für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft angesichts des derzeitigen Ausbruchs von COVID-19, ABl. C 91 I vom 20. März, 5 ff Änderung des Befristeten Rahmens für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft angesichts des derzeiti-Analysen und Berichte Corona-Krise gen Ausbruchs von COVID-19, C (2020) 2215 fi nal, 3. April Mitteilung der Kommission, Änderung des Befristeten Rahmens für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft angesichts des derzeitigen Ausbruchs von COVID-19 Pressemitteilung vom 19. März Mitteilung der Kommission Coronavirus Outbreak -List of Member State Measures approved under Articles 107(2)b, 107(3)b and 107(3)c TFEUand under the State Aid Temporary Framework Staatliche Beihilfen: Kommission weitet Befristeten Rahmen aus, um kleine und Kleinstunternehmen sowie Startups stärker zu unterstützen und Anreize für private Investitionen zu schaffen Pressemitteilung vom 13. Oktober Tables, Graphs and Maps Reallocation in the Great Recession: Cleansing or Not? The Failing Firm Defence in Times of the (COVID-19) Crisis: Is it Worth Revisiting? Price Markups, Competition, and Productivity: Evidence from Germany, Projektbericht im Auftrag der Bertelsmann Stiftung Wie wird man den Staat wieder los? Business Concentration Data for Germany Gründungen und Unternehmensschließungen IWH-Insolvenztrend: Zahl der Insolvenzen stabilisiert sich auf niedrigem Niveau Abschlussbericht, Ein neuer Wettbewerbsrahmen für die Digitalwirtschaft Das Geschäft mit dem Impfstoff VIII. Hauptgutachten: Mehr Wettbewerb, wenig Ausnahmen XIX. Hauptgutachten: Stärkung des Wettbewerbs bei Handel und Dienstleistungen XXI. Hauptgutachten: Wettbewerb 2016. Monopolkommission (2020), XXIII. Hauptgutachten: Wettbewerb 2020 Failing Firm Defence Corona-Krise gemeinsam bewältigen, Resilienz und Wachstum stärken Die Panazee gegen COVID-19: Das EU-Beihilferecht, Staatliche Unterstützungsmaßnahmen und der Befristete Beihilferahmen der EU-Kommission Sektorübergreifende Konzentrations-und Margenzunahme: Bestandsaufnahme, Ursachen und Folgen Offener Brief zur Corona-Krise an den Bundesminister für Wirtschaft und Energie Die Corona-Pandemie gefährdet die Existenz vieler Unternehmen in Deutschland Abstract: Numerous markets are affected during the coronavirus pandemic by corporate closures and insolvencies, mergers and reduced incentives for start-ups. In addition, the surge in digitisation due to policies intended to reduce personal contacts is expected to lead to an increasing signifi cance of digital markets. Sustained structural changes with adverse effects on competition are therefore to