key: cord-0849379-zlfg4hmv authors: Brand, Stephan; Steinbrecher, Johannes title: Kommunalfinanzierung in der Corona-Krise — Einschnitte, aber keine Zeitenwende date: 2021-01-19 journal: Wirtschaftsdienst DOI: 10.1007/s10273-021-2824-6 sha: cb6991605eaf99c4ef281af907437845e87d2a5a doc_id: 849379 cord_uid: zlfg4hmv Over the last few years, the role of municipal loans for financing investment in Germany has been quite stable. Major changes have not been observed on either the demand or the supply side. The economic consequences of the Coronavirus pandemic could now create unexpected stress for both sides of the market. Even if the consequences of the crisis cannot yet be fully assessed, debt sustainability of municipalities has improved in the pre-crisis period creating financial leeway. Thus, municipal loans are likely to continue to play an important role in the financing of municipal investments in the years to come. Die Kommunen nehmen über ihre Leistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge und ihre Investitionstätigkeit eine wichtige Rolle für die Wettbewerbsfähigkeit und Lebensqualität einer Region bzw. des Wirtschaftsstandorts Deutschland insgesamt ein. Kommunalkredite sind dabei ein wichtiger Baustein für die Finanzierung kommunaler Leistungen, insbesondere der Investitionen. Die Kommunalfi nanzierung wird allerdings ebenso wie nahezu alle anderen Wirtschaftsbereiche durch die Folgen der Corona-Krise beeinfl usst, die sich vielfältig auf die öffentlichen Haushalte auswirken wird (Freier und Geißler, 2020; oder Bender et al., 2020) . Sowohl mit Blick auf das Kreditangebot als auch die Kreditnachfrage stellen sich krisenspezifi sche Herausforderungen, die im Rahmen dieses Beitrags diskutiert werden sollen. Die Kommunalfi nanzierung in Deutschland wird auf der Nachfrageseite vor allem von der Investitionstätigkeit der Städte, Gemeinden und Landkreise bestimmt. Neben den anderen kommunalen Einnahmequellen sehen die Gemeinde-und Haushaltsordnungen die Finanzierung über Fremdkapital als subsidiären Weg vor, wenn die sonstigen Mittel nicht ausreichen bzw. deren Einsatz nicht wirtschaftlich wäre (Schwarting, 2019; oder Zimmermann und Döring, 2019) . Darum sind Kredite eigentlich nur für (rentierliche) Investitionen zulässig, um die fi nanzielle Belastung auf der Zeitachse zu verteilen (Brand und Steinbrecher, 2017a) . 1 Ausnahme von dieser sehr restriktiven Finanzierungspolitik stellen die Kassenkredite dar, welche die Kommunen aufnehmen können, um ihre Liquidität bei Schwankungen der Einnahmen und Ausgaben sicherzustellen. Diese "Dispokredite" sind jedoch zeitnah, d. h. in der Regel unterjährig zu tilgen. 2 Eine hohe, persistente Kassenkreditverschuldung gilt als Alarmsignal für eine angespannte Finanzlage und steht aktuell im Zentrum der Debatte um 1 Die Kommunen müssen ihre dauerhafte, fi nanzielle Leistungsfähigkeit im Blick behalten, also auch die Kreditkosten aus Zins und Tilgung decken können, sodass eine Überschuldung eigentlich nicht möglich sein sollte. Problematisch ist jedoch die Bestimmung einer Rentabilität öffentlicher Investitionen und damit auch der tragbaren Folgekosten (Zimmermann, 2006) . 2 Jedoch sind auch längere Laufzeiten von Kassenkrediten zu beobachten und der permanente Aufwuchs seit den 2000er Jahren ließ den Verdacht zu, dass diese Kredite zunehmend zweckentfremdet als Dauerfi nanzierungsinstrument in Kommunen mit Haushaltslöchern genutzt werden (Brand, 2016) . die kommunalen "Altschulden" (Brand und Steinbrecher, 2018a , 2018b . Demgegenüber ist eine hohe investive Verschuldung nicht zwangsläufi g ein Hinweis auf Finanzschwäche, da sich die Investitionstätigkeit -und damit auch der Kreditbedarf -stark an der Haushaltslage orientiert (Brand und Steinbrecher, 2020a oder 2017b . Bei der Investitionsfi nanzierung tendieren die Kommunen zu einem eher konservativen Instrumentenmix (vgl. Abbildung 1). Zumeist werden Investitionen über Eigenmittel und Investitionszuweisungen bzw. Fördermittel gedeckt (Krone und Scheller, 2020 Zuträglich für die Attraktivität des Kommunalkredits war zudem die Niedrigzinsphase der letzten Jahre. 9 So konnten die Kommunen bei der Aufnahme neuer Schulden bzw. der Umschuldung alter Schulden ihre Kreditfi nanzierungskosten spürbar senken. Vor allem kurzlaufende Kredite haben sich vergünstigt und waren von einigen Banken sogar zu Negativzinsen erhältlich, weil eine Dar-7 Jedoch ist der Anteil der Wertpapierschulden in der Summe nicht über 3 % hinausgekommen. Ein Grund dafür sind die hohen Volumina, die zur wirtschaftlichen Nutzung dieser Instrumente benötigt werden und von den meisten Kommunen nicht erreicht werden (Brand und Steinbrecher, 2019a) . 8 Die Zahl der Finanzierungspartner hängt nicht zuletzt von der Größe der Finanzierungsvolumina und damit der Einwohnergrößenklasse ab (Scheller und Schneider, 2017) . Im Kontakt zwischen Kommune und Bank haben zuletzt Vermittlungsplattformen ein größeres Augenmerk erhalten. Auch wenn sowohl auf Anbieter-wie Nachfrageseite noch nicht die kritischen Größenordnungen erreicht werden, könnte die Digitalisierung der Kreditprozesse diese schneller, einfacher und damit günstiger machen (Schiereck und Wittmann, 2018) . 9 Die Kommunen haben anteilig weniger von der Niedrigzinsphase profi tiert als Bund und Länder, die sich stärker über Kapitalmarkinstrumente (insbesondere Anleihen) fi nanzieren und hier noch höhere Zinsersparnisse realisieren konnten. Demgegenüber stehen gestiegene Baupreise, die auch aufgrund des durch die Niedrigzinsen angeheizten Baubooms die kommunalen Haushalte stärker treffen, weil vor allem die investiven Baumaßnahmen auf kommunaler Ebene eine gewichtige Rolle spielen (Brand und Steinbrecher, 2020a) . Kasten 1 In den vergangenen Jahren zeigten institutionelle Investoren auf der Suche nach sicheren und lukrativen Anlagemöglichkeiten ein steigendes Interesse an Investments in Kommunen (Handelsblatt, 2017 lehensvergabe an die Kommunen noch als attraktiver bewertet wurde als das "Parken" verfügbarer Liquidität bei der EZB zu einem negativen Einlagesatz (Köstler, 2020 Auf der Angebotsseite wird die Kommunalfi nanzierung mit den Förderbanken, den Landesbanken und den Sparkassen von drei Bankengruppen besonders stark geprägt und stellte sich in den letzten Jahren als recht stabil dar (Freier und Grass, 2013; oder Brand, 2015) . Einen größeren Umbruch gab es ab 2004, als im Zuge der sogenannten "Brüsseler Konkordanz" 2001 die Landesbanken aufgespalten und die Infrastrukturfi nanzierung auf die nun eigenständigen Landesförderinstitute übertragen wurden (vgl. Abbildung 3a). Die Landesbanken konzentrierten sich auf ihr eigenes Landesgebiet oder auf andere Geschäftsbereiche, sodass ihr Anteil an der Kommunalfinanzierung abnahm (Osman, 2008; oder Seikel, 2013) . Die Förderbanken hingegen konnten ihre Bedeutung in der Kommunalfi nanzierung steigern (Keck, 2017 Die Corona-Krise beendet die bisher positive Entwicklung kommunaler Haushaltsüberschüsse der letzten Jahre (Brand und Steinbrecher, 2020b Anmerkungen: Dargestellt ist der Anteil ausgewählter Bankengruppen am Gesamtvolumen der kommunalen Kredite beim nicht-öffentlichen Bereich (Abbildung 3a) bzw. der Kreditverschuldung mit Laufzeiten von bis zu einem Jahr beim nicht-öffentlichen Bereich (Abbildung 3b). Quelle: eigene Darstellung nach Bankenstatistik (v. J.); Deutsche Bundesbank. schaftsaufschwung auch schneller erholen dürften (Kühl und Scheller, 2020 Abbildung 4). Die Fähigkeit, fi skalisch auf die Krise zu reagieren, hat sich in den Jahren 2010 bis 2018 für die meisten Kommunen somit signifi kant verbessert. Jedoch zeigt sich trotz gesunkener Zinsen auch weiterhin eine große Streuung bei den Zinslasten zwischen den Kommunen. Als Folge der Corona-Krise wird nicht nur auf kommunaler Ebene, sondern vor allem auch bei Bund und Ländern eine stärkere Konsolidierungsnotwendigkeit deutlich, beispielsweise um die Schuldenbremse wieder einzuhalten und die aufgrund der Krise aufgenommenen Schulden wieder zu tilgen (Hüther und Südekum, 2017) . Dies könnte auch die Kommunalhaushalte in Mitleidenschaft ziehen, wenn Bund und Länder ihre Einsparnotwendigkeiten überwälzen, indem sie beispielsweise Zuweisungen an die Kommunen reduzieren. Der Kommunalkredit ist eine wichtige Säule für die Finanzierung kommunaler Aufgaben. Gerade in der Krise sollte die kommunale Investitionsfähigkeit gestärkt werden, um wirtschaftliche Folgen abzufedern und gleichzeitig wichtige gesellschaftliche Transformationen voranzutreiben (Köhler-Geib, 2020). Corona hat aber regional unterschiedliche, kurz-und langfristige Folgen (Brand, Steinbrecher und Krone, 2020; oder Freier und Geißler, 2020) . 17 Auf die regionalen Disparitäten muss durch regional angepasste, zielgruppenspezifi sche Maßnahmen in der Krise reagiert werden. Noch bleibt abzuwarten, wie groß die Folgen der Corona-Krise tatsächlich ausfallen und inwieweit die Hilfen von Bund und Ländern wirken. Die Frage inwiefern die Investitionsfähigkeit der Kommunen nachhaltig beeinträchtigt wird, kann somit noch nicht abschließend beantwortet werden. Positiv stimmt in jedem Fall, dass sich die Schuldentragfähigkeit der Kommunen im Vorkrisenzeitraum deutlich verbessert hat. Der Kommunalkredit kann somit auch in den kommenden Jahren eine wichtige Rolle bei der Sicherstellung der Investitionen spielen. Entscheidend ist dafür, die Planungssicherheit für die Investitionen der Kommunen zu erhöhen. Mit Blick auf den gut entwickelten Markt für Kommunalfi nanzierung sollte dann auch die Kreditnachfrage stabil bleiben. Insofern wird die Corona-Krise keine Zeitenwende in der Kommunalfi nanzierung einläuten, sondern lenkt den Blick auf die strukturellen Risiken und Disparitäten in den Kommunalfi nanzen, die bereits vorher existierten und nun wieder deutlicher zu Tage treten. Das Bild wird noch unübersichtlicher, wenn neben Wirtschafts-und Kommunalstrukturen (Kommunalisierungsgrad) auch noch das kommunale Vorfeld in Form der Zweckverbände und Unternehmen (Auslagerungsgrad) berücksichtigt wird Finanzierung kommunaler Investitionen Auswirkungen der Corona-Pandemie auf die kommunalen Haushalte und Infrastrukturen Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Kommunaler Finanzreport Paradigmenwechsel in der Kommunalfi nanzierung -der lange Schatten der Finanzkrise Kommunale Kassenkredite -trotz niedriger Zinsen keine Entwarnung Paradigmenwechsel in der Kommunalfi nanzierung? Aktuelle Entwicklungen beim Kommunalkredit Rückgang des Investitionsrückstands -Trendwende oder nur Schönwetterlage?, KfW Research Fokus Volkswirtschaft Kommunales Altschuldenproblem: Abbau der Kassenkredite ist nur ein Teil der Lösung Kommunaler Altschuldenfonds: Verringerung der effektiven Schuldenlast anstreben Green Bonds -nachhaltige Alternative für die kommunale Infrastrukturfi nanzierung? Over the last few years, the role of municipal loans for fi nancing investment in Germany has been quite stable. Major changes have not been observed on either the demand or the supply side. The economic consequences of the Coronavirus pandemic could now create unexpected stress for both sides of the market. Even if the consequences of the crisis cannot yet be fully assessed Kommunale Auslagerungen: ein Spiegelbild regionaler Vielfalt Kommunale Investitionen: Preiseffekte am Bau "fressen" Zinsentlastung auf Corona und die Kommunalfi nanzen -Plötzlicher Absturz nach einem langsamen Sinkfl ug Kommunalfi nanzen in der Corona-Krise: Einbruch erwartet, Investitionen unter Druck, KfW Research Fokus Volkswirtschaft, Nr. 289. Bundesministerium der Finanzen Auswirkung der Leverage Ratio auf die Finanzierung der Kommunen Durchschnittszinssätze der Kommunen im EU-Vergleich, Weblog Haushaltssteuerung.de (17 Gemeindefi nanzen: Entwicklung und ausgewählte Aspekte Die Ertragslage der deutschen Kreditinstitute im Jahr Finanzen der Kommunen für das laufende Jahr stabilisiert -Blick auf 2021 und 2022 bereitet allerdings große Sorge, Pressemitteilung, 3 Kommunale Finanzen in der Corona-Krise: Effekte und Reaktionen Kommunale Verschuldung in Deutschland: Struktur verstehen -Risiken einschätzen Bankgeschäft mit dem Konzern Kommune. Marktumfeld, Spieler und Herausforderungen, Finance Think Tank (Hrsg Kommunale Finanzen in der Corona-Krise: Was tun die Länder?, blog.wegweiser-kommune.de Kommunalfi nanzierung bleibt für Banken ein attraktives Geschäftsfeld Kommunen fürchten Finanzloch von zehn Milliarden Euro in 2021 Anleger stecken ihr Geld in Straßen, Meldung, 1. Juni Die Schuldenbremse nach der Corona-Krise Förderbanken -verlässliche und kreative Finanzierungspartner der Kommunen, Immobilien & Finanzierung, Nr. 8 Besonderheiten des deutschen Bankenmarktes, die Bedeutung der Landesbanken und die spezifi schen Anforderungen der Wirtschaft, zugelassene Dissertation Wie weiter? Worauf es in der Corona-Krise jetzt ankommt Immer mehr Banken erwägen Kredite mit Negativzins KfW-Kommunalpanel 2020 Kommunalfi nanzen nach Corona: Ungleichheiten nehmen zu, Difu Berichte, Nr. 3 Kommunalkredite sind Stabilitätsanker, Börsen-Zeitung, 18. Juli DNK exklusiv: Banker bauen auf Kommunalgeschäft, Der Neue Kämmerer Banken lassen Kommunen im Stich, Handelsblatt, 26 Kommunalfi nanzen Kommunalverschuldung -Befund, Probleme Die Kreditnehmersicht auf plattformgestützte Kommunalkredite, Immobilien & Finanzierung, Nr. 10 Basel IV: Kreditengpass durch strengere Regulierung? Der kommunale Haushalt Der Kampf um öffentlich-rechtliche Banken. Statistisches Bundesamt (2020a), Vierteljährliche Kassenstatistik 1.-4. Quartal Schuldenstand des Öffentlichen Gesamthaushaltes 4. Viertelj. 2019, Fachserie Kommunen schließen 1 SVR (Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung SVR (Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung Zeitung für kommunale Wirtschaft) (2020), Corona-Krise: Wird die Kommunalfi nanzierung jetzt digital?, Meldung, 23 Kommunale Verschuldung -wozu? Kommunalfi nanzen, Berliner Wissenschafts-Verlag