key: cord-0801886-eb7k6m0o
authors: Pouillaude, H.-B.
title: Éléments sur la responsabilité juridique de l’État en cas de crise sanitaire
date: 2021-10-20
journal: Ethique Sante
DOI: 10.1016/j.etiqe.2021.09.002
sha: ec85088f358b4bc37ddad33e0f873261fb0f8cde
doc_id: 801886
cord_uid: eb7k6m0o

The question of the responsibility of the State in the context of the current health crisis has been raised by political actors, victims of COVID 19 and caregivers. Distinct from the criminal responsibility of political leaders, the responsibility of the State is subject to a system of administrative law which is mostly based on the notion of “failure to act”. Precedents have shown that its recognition requires some conditions to be filed which, when applied to the current period, call for a nuanced judgment.

Modele + ETIQE-611; No. of Pages 6 H.-B. Pouillaude l'on pourrait presqu'écrire, par sa totalité. Elle implique l'ensemble de notre société, ainsi que celles des autres États du monde, dans ses composantes sanitaire, économique, sociale, éducative, culturelle, psychologique, les unes n'étant nullement isolées ou exclusives des autres. Cette totalité est inédite et distingue la crise sanitaire actuelle de toute crise précédente.

Elle mêle des actions plurielles et hétéroclites, parfois très larges (le confinement domiciliaire), parfois plus sculptées (afin de laisser les écoles ouvertes ou les entreprises fonctionner, au moins a minima). Ces actions peuvent être de nature juridique (la création d'un nouveau régime d'état d'urgence sanitaire ; l'édiction des mesures restrictives de libertés) ou matérielle (la logistique de l'approvisionnement des vaccins, puis celle de leur distribution et de leur administration ; l'organisation de la prise en charge des patients ; leur transport d'un établissement à un autre, parfois d'une région française à une autre).

En termes de contexte, ces actions prises dans tous les domaines portent en elles des tensions, souvent sous la dialectique du « trop » ou du « pas assez ».

Ces tensions portent sur l'articulation entre nos libertés individuelles ou publiques et notre sécurité sanitaire collective, entre la nécessité d'une intervention efficace pour protéger notre santé et lutter contre l'épidémie actuelle et les difficultés concrètes de l'anticipation d'une telle crise, de la gestion de celle-ci dans un contexte de concurrence entre les États et de moyens de pression limités sur les industriels. Elles concernent également, et sans être exhaustif bien sûr, la recherche d'équilibre entre différents intérêts protégés entre eux : la santé certes, qui en son coeur contient également ses possibles apories (comment articuler actuellement la protection de la santé physique et de la santé mentale de ceux qui souffrent de l'enfermement), mais également d'autres impératifs, à l'instar du fait de pouvoir travailler, percevoir une rémunération suffisante pour subvenir à ses besoins et ceux de ses proches, sortir, voir sa famille, se cultiver. . . Ces enjeux, naturellement, ne font l'objet d'aucun consensus.

Notons, en outre, que ces intérêts divers ne sont pas également partagés dans notre société, que l'on soit jeune ou âgé, autonome ou pas, riche ou pauvre.

L'on en revient, à cet égard, à une interrogation sur l'équilibre entre des intérêts divergents et, finalement, au rôle de l'État dans la recherche de l'intérêt général et la capacité à transcender des intérêts particuliers.

La question de la responsabilité de l'État en matière de crise sanitaire ne peut pas recevoir de réponse univoque. Si des obligations de protection de la santé des populations existent dans notre droit positif, la qualification de leur transgression nécessite d'étudier les conditions propres à l'engagement de la responsabilité de l' État dans la protection de la population,  sera ainsi difficile à qualifier. La reconnaissance, ensuite, d'un lien de causalité entre les actions, ou carences, de l'État et les préjudices dont pourraient se prévaloir les victimes et leurs ayants-droits n'est guère une question abstraite et simple. Elle requiert, là aussi, de prendre en compte une pluralité de facteurs de la situation de crise sanitaire qui, tous, peuvent avoir concouru à la situation.

Enfin, si des contentieux à venir sont certains, toutes les crises sanitaires ayant donné lieu à des procès (le sang contaminé ; l'amiante ; le médiator, pour ne citer qu'elles et sans qu'elles aient pleinement un aspect comparable à la crise actuelle), reste encore à déterminer leur fondement. Aujourd'hui, la vigueur et la gravité de la situation inclinent les victimes à se tourner vers l'action pénale, dont l'écho parait plus adéquat à leur souffrance. Des plaintes pour mise en danger de la vie d'autrui, non-assistance à personne en danger ou pour homicide involontaire ont été déposées lorsque, notamment, les proches de victimes considèrent que les institutions n'ont pas agi face à une situation de péril ou qu'elles ont abandonné un malade à son sort.

Sur le fondement de la procédure spéciale prévue aux articles 68-1 à 68-3 de notre constitution, l'ancien Premier ministre Edouard Philippe, ainsi que des membres du gouvernement, dont les ministres de la santé Agnès Buzyn et Olivier Véran, ont également été visés par une plainte pénale devant la Cour de justice de la République (sur cette question, v. [3] ).

Cependant, dans un second temps, la responsabilité administrative de l'État ne manquera pas de se poser.

Cette responsabilité, dont l'examen ressortit à la compétence du juge administratif et, en dernière instance, à celle du Conseil d'État, ne concerna pas une responsabilité médicale stricto sensu (qui nait du dommage causé à un patient, dans le cadre de la relation privée patient/médecin ; ou dans la relation usager/établissement public de santé) mais le cadre plus large de la responsabilité de l'État en matière de santé publique, c'est-à-dire dans l'exécution de ses obligations de prévention des atteintes à la santé des populations.

Se posera ensuite, sur un fondement encore différent, la question de la responsabilité politique des dirigeants actuels.

Celle-ci répond à des critères davantage politiques, peut-être plus pertinents, que ceux de la responsabilité administrative, dont il convient d'étudier ici, non de façon prématurée et incertaine l'éventuel résultat contentieux, mais la complexité et les nuances.

Il pèse sur l'État, en qualité de personne morale de droit public, des obligations générales de protection de la santé des populations (A) et des obligations plus spécifiques en cas de crise sanitaire (B). Éthique et santé xxx (xxxx) xxx-xxx Les obligations générales de protection de la santé des populations L'on trouve, d'abord, une obligation de rang constitutionnel, qui résulte de l'alinéa 11 du préambule de la Constitution de 1946 (intégré dans notre « bloc de constitutionnalité »), aux termes duquel la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. » En qualité de norme constitutionnelle, celle-ci pèse avant tout sur le législateur, mais également, aux termes de la jurisprudence tant constitutionnelle, qu'administrative, sur le pouvoir réglementaire.

Le Conseil constitutionnel a qualifié cette protection de la santé publique d' « objectif de valeur constitutionnelle » dans sa décision du 22 janvier 1990 « Loi portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé » (Décision DC n • 89-269 DC ; puis dans sa décision n • 90-283 DC du 8 janvier 1991 sur la loi relative à la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme ; avant de l'appliquer dans de nombreuses décisions). Le juge constitutionnel a considéré qu'« il incombe au législateur comme à l'autorité réglementaire, selon leurs compétences respectives, de déterminer, dans le respect des principes posés par le onzième alinéa du Préambule, leurs modalités concrètes d'application ; qu'il leur appartient en particulier de fixer des règles appropriées tendant à la réalisation de l'objectif défini par le Préambule ».

Conformément au régime de l'objectif à valeur constitutionnelle, cette obligation n'a qu'une portée relative, qui peut s'analyser en une obligation de moyens et nullement de résultat, et qui, dans l'application qu'en fait le Conseil constitutionnel, se trouve « soucieu(se) d'éviter toute ingérence sur les choix du législateur en matière de politiques publiques. » ( [4] p. 67-78).

Le Conseil d'État, également, a conféré une portée juridique à cet objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé publique. Dans sa décision du 30 avril 1997, Association nationale pour l'éthique de la médecine libérale (CE 30 avril 1997, n • 180838), il a jugé que les dispositions de l'alinéa 11 du préambule de 1946, instaurant un principe de « protection de la santé », impliquait que les dépenses de santé (et en ce sens l'investissement de l'État au travers de l'ONDAM ou la LFSS) soient, au moins, « compatible avec la couverture des besoins sanitaires de la population ». Cette obligation de « compatibilité » n'a guère de portée précise, si bien que l'on peut considérer, avec le Professeur Guillaume Drago, qu'elle n'est que « peu prescriptive » ( [5] pp. 17-34).

En matière d'épidémie, comme actuellement avec le SARS Cov 2, les obligations de l'État sont nettement plus précises.

Il existe dans le code de la santé publique, une série de dispositions relatives à « la lutte contre la propagation internationale des maladies », qui consacrent autant de prérogatives de l'État pour mener cette lutte (les articles L. 3115-1 et suivants du code de la santé publique).

Ces dispositions confèrent à la puissance publique, et plus particulièrement aux préfets, des prérogatives de puissance publique pour instaurer des contrôles (articleL. 3115-1 du code de la santé publique), ou pour prendre « toute mesure individuelle permettant de lutter contre la propagation internationale des maladies », à l'instar des mesures de quarantaine ou de confinement (articleL. 3115-10 du code de la santé publique).

Il n'existe pas de définition de la crise sanitaire. En revanche, le code de la santé publique renvoie au règlement sanitaire international de l'OMS (le RSI) pour définir la notion de « risque pour la santé publique », de nature à justifier l'exercice de ces prérogatives.

Au sens de l'article 1 du RSI (qui est un article de définition des notions utilisées dans ce règlement afin que chaque État membre de l'OMS (194 actuellement) partage un vocabulaire commun), une situation de risque pour la santé publique « s'entend de la probabilité d'un événement qui peut nuire à la santé des populations humaines, plus particulièrement d'un événement pouvant se propager au niveau international ou présenter un danger grave et direct ».

Ce risque pour la santé publique renvoie l'État à ses obligations en matière de sécurité sanitaire, dans son propre pays, ainsi qu'à l'égard des autres pays (il existe, à cet égard, des obligations sanitaires internationales, notamment d'informations sur les risques émergents, de partage des données épidémiologiques ou de partage des avancées de la recherche, nous pourrons y revenir ; V., sur ces questions [6] , S. Cassella, « Obligations étatiques de protection de la santé face au risque global de pandémie : ce que dit le droit international », 27 mars 2020, Le Club des juristes, disponible sur Internet à cette date au lien https://www.leclubdesjuristes.com/blog-du-coronavirus/ que-dit-le-droit/obligations-Étatiquesprotection-sante -face-risque-global-pandemie-ce-que-dit-le-droitinternational/). L'existence d'un risque pour la santé des populations ne renvoie plus ici l'État à une obligation « abstraite » de protection de la santé mais à un devoir d'intervention face à un risque matériel. Il ne s'agit pas d'une obligation générale, à l'instar de l'objectif à valeur constitutionnelle de protection de la santé des populations, mais bien d'obligations positives d'intervention.

On peut le comprendre en revenant à la définition classique de la sécurité sanitaire, qui donne à la puissance publique une place indispensable : « la sécurité sanitaire est l'ensemble des actions, programmes et procédures visant à prévenir des risques ou des dangers qui menacent la santé des populations, dont la responsabilité et H.-B. Pouillaude Ce régime donne de nouvelles prérogatives au ministre de la santé et au Premier ministre, pour prendre toute mesure de nature à lutter contre le risque épidémique. À ce stade, l'exposé de ces textes laissent penser que l'État a davantage de prérogatives, que d'obligations. Cependant, les prérogatives que l'État détient en cas de crise sanitaire conditionnent l'engagement de sa responsabilité. De façon en apparence paradoxale, il y a toujours un lien entre les prérogatives détenues par la puissance publique et la qualification de son éventuelle carence fautive : les personnes publiques qui bénéficient de ces prérogatives doivent les utiliser, et exercer la plénitude de leur compétence, au risque de se voir reprocher une carence.

Dans le contentieux de la responsabilité de l'État en matière de crise sanitaire, le Conseil d'État a jugé qu'une faute simple suffisait pour engager cette responsabilité (A). Aucun degré de gravité particulière n'est exigé.

Pourtant, la qualification de cette faute demeure complexe, en particulier, si l'on pense à la période actuelle. Cette complexité concerne également l'établissement d'un lien de causalité entre une carence éventuelle et le dommage subi par une victime ou par ses proches (B).

Ainsi, ce sont les conditions classiques de la responsabilité administrative qui, chacune, rendront complexe sa reconnaissance pour la période actuelle.

La faute de l'administration ne nait pas seulement d'un comportement actif de sa part, d'une action ou d'une intervention. Elle résulte également de l'inaction de la personne publique, en particulier lorsque, d'une part, elle avait les moyens d'agir dans le contexte de la crise et, d'autre part, elle avait la connaissance du risque ou du danger ou, en toute hypothèse, n'était pas censée l'ignorer. Comme peut l'écrire Didier Truchet s'agissant du régime de la police administrative, « la règle est que l'autorité de police ne doit pas rester inerte quand elle est informée d'une menace. La première difficulté est là, dans l'information. » ([1] p. 320).

Pour la carence fautive, les deux critères de la capacité d'intervention et de l'information non équivoque du risque ou du danger sont déterminants.

Les crises sanitaires d'ores et déjà portées devant le juge administratif ont donné lieu à des décisions qui permettent de l'observer.

Dans l'affaire du sang contaminé, le Conseil d'État a, d'abord, caractérisé les moyens dont l'État était dépositaire pour intervenir : « eu égard tant à l'étendue des pouvoirs que [les dispositions de l'ancien code de la santé publique] confèrent aux services de l'État en ce qui concerne l'organisation générale du service public de la transfusion sanguine, le contrôle des établissements qui sont chargés de son exécution et l'édiction des règles propres à assurer la qualité du sang humain, de son plasma et de ses dérivés, qu'aux buts en vue desquels ces pouvoirs leur ont été attribués, la responsabilité de l'État peut être engagée par toute faute commise dans l'exercice desdites attributions ; (. . .) cette carence fautive de l'administration est de nature à engager la responsabilité de l'État à raison des contaminations provoquées par des transfusions de produits sanguins pratiquées entre le 22 novembre 1984 et le 20 octobre 1985 » (CE Assemblée, 9 avr. 1993, n • 138653).

Ensuite, le juge administratif a relevé la date à laquelle une information non équivoque était connue de la puissance publique : « le risque de En outre, la crise COVID 19 se caractérisant par des « vagues », chaque étape fera-t-elle l'objet d'un examen singulier, à l'instar par exemple de la période propre à la vaccination ?

Cette question renvoie à une échelle des échecs éventuels : l'État n'a probablement pas failli sur tout mais sa responsabilité pourra-t-elle être engagée pour partie ? Certaines « séquences » ou certains « évènements » de la crise COVID 19, dont on a écrit auparavant qu'elle se caractérisait par une forme de totalité dans sa portée sur notre société, justifieront-ils un engagement de la responsabilité publique ? L'on peut penser, par exemple, à la situation de certains établissements de santé ou médico-sociaux qui n'auront peut-être pas pu protéger correctement certains patients ou informer suffisamment certaines familles, dans le contexte, là encore, des obligations et restrictions applicables durant la crise sanitaire à ces établissements (déclenchement des « plans blancs » conformément aux dispositions des articles L. 3131-7 et R. 3131-13 du code de la santé publique en cas de perturbation de l'organisation des soins due à une situation sanitaire exceptionnelle).

De nombreuses décisions rendues par le Conseil d'État depuis et pendant la crise sanitaire, certes dans le cadre de procédure d'urgence, ont d'ores et déjà qualifié le caractère suffisant, ou non, des dispositifs pris, et l'impératif de leur cohérence (v. notamment, CE ord. 17 avril 2020, Commune de Sceaux, n • 440057, évoquant la cohérence et l'efficacité des mesures prises ou l'existence d'une stratégie maitrisée de la gestion des stocks de masques). Cependant, les situations particulières n'ont guère fait l'objet d'un examen juridictionnel précis à ce stade.

La mise en oeuvre des moyens, au niveau national, local ou dans les établissements de santé ou médico-sociaux, devra en outre être appréciée dans son contexte. Les mesures prises le sont dans une tension entre des intérêts antagonistes, que nous rappelions en introduction, et qui se synthétisent pour l'essentiel entre les tenants d'une ligne plutôt libérale ou plus sanitaire. Il s'agit là d'une question politique et non simplement juridique et, là encore, de la recherche d'un équilibre pour la réalisation de l'intérêt général.

En cela, la crise sanitaire actuelle est différente des exemples précédents. L'interdiction du Médiator, de l'amiante ou de la transfusion de poches de sang non chauffées n'a naturellement guère soulevé d'opposition. À cet égard, tant l'État que le juge administratif ne pouvaient et ne pourront s'appuyer sur l'existence de précédents. Le caractère inédit de la période actuelle devra également être pris en compte au titre de l'examen de l'existence d'une éventuelle faute.

Ainsi, la qualification de la carence nécessitera une appréciation concrète, période par période, dans un contexte équivoque, aussi au niveau mondial. À cet égard, une comparaison avec les politiques mises en oeuvre dans des États comparables au nôtre sera probablement utile. . . au soutien de l'équivoque.

L'existence d'un lien de causalité sera aussi une condition difficile à établir.

que la faute de l'administration ait causé de façon directe et certaine le dommage subi par une victime. Il s'agit d'une exigence de logique et de justice. Or, d'une part, l'action ou la carence de l'État dans la crise ne pourraient être comprises que comme des causes parmi d'autres d'une infection par la COVID 19. Plus précisément même, le juge administratif ne pourrait que retenir, non l'existence d'une causalité directe (l'État est responsable de l'infection) mais une perte de chance d'éviter cette contamination ([8] accessible en ligne à cette date à l

expression d'une responsabilité du fait « de ne pas avoir permis d'éviter », qu'une responsabilité causale première. Dès lors, au stade de son appréciation, il conviendra de prendre en considération un ensemble de causes ayant, également concouru à la réalisation du dommage. À maints égards, cette responsabilité administrative sera délicate à établir. Une analyse plus politique que juridique paraîtra probablement plus adaptée à la situation. Déclaration de liens d

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