key: cord-0075722-s6b8qoky
authors: Busch, Berthold; Matthes, Jürgen
title: Auf Solidarität muss Solidität folgen
date: 2022-03-15
journal: Z Politikwiss
DOI: 10.1007/s41358-022-00317-3
sha: 7d4df9497dd21a911c8b7f9f9b114de528b3490b
doc_id: 75722
cord_uid: s6b8qoky

Over the past two decades, the member states of the European Union (EU) have shown to a considerable extent solidarity with individual countries that have experienced financial difficulties. Solidarity is not a one-way street; it requires reciprocity. Member states can do this by focusing on more solidity in national fiscal and economic policies. The first major solidarity action responded to the euro debt crisis. Despite economic policy mistakes and the fact that the crisis was self-inflicted to this depth, the other EU states demonstrated solidarity. In doing so, they took significant financial risks for their own taxpayers by taking comprehensive support measures and establishing a euro rescue fund. The EU also showed solidarity with extensive aid packages during the Corona pandemic. The EU’s first Corona crisis package of May 2020 was followed by a reconstruction instrument known as the Next Generation EU (NGEU). It is worth almost 807 billion euros. Most of it goes to the Reconstruction and Resilience Facility and is to be used for investments and reforms in EU member states. Disbursement of the funds is tied to reconstruction and resilience plans, which must be submitted by the member states and are assessed by the European Commission. The fact that the countries make the plans themselves and the European Commission does not prescribe them, but only checks them, increases the so-called ownership and the chances of implementation. The productive use of the extensive aid funds must be seen as a basic prerequisite for solidarity to prove its worth in the long term.

Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) haben sich in den letzten beiden Jahrzehnten in erheblichem Ausmaß solidarisch mit einzelnen Ländern verhalten, die in finanzielle Schwierigkeiten gekommen sind. Solidarität ist keine Einbahnstraße, sie erfordert Gegenseitigkeit. Dies können die Mitgliedstaaten leisten, indem sie auf mehr Solidität in der nationalen Finanz-und Wirtschaftspolitik setzen. Es geht darum, mit Blick auf eine stabilitätsorientierte Politik die "eigenen Hausaufgaben" zu machen und so den unverzichtbaren eigenen Beitrag zur Stabilität und wirtschaftlichen Stärke der EU zu leisten. Solidarität und Solidität können dann, aber auch nur dann Hand in Hand gehen. Dazu sollten sich die Mitgliedstaaten stärker an der Maßgabe von Artikel 121 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV) orientieren, ihre Wirtschaftspolitik als eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse zu betrachten. Diese These wird im Folgenden näher erörtert, vor allem mit einem Fokus auf die Europäische Wirtschafts-und Währungsunion (EWU). Denn besonders hier findet sich ein Kristallisationspunkt der Debatte um Solidarität versus Solidität.

K Die Einführung einer gemeinsamen Währung im Jahr 1999 -2002 folgte die Einführung des Euro als Bargeld -war eine umstrittene ökonomische Entscheidung, weil die Geldpolitik vereinheitlicht wurde, die Finanzpolitik aber im Wesentlichen in nationaler Verantwortung blieb. Befürworter sahen im Euro eine Weiterentwicklung des gemeinsamen Binnenmarktes, weil damit Wechselkursänderungen zwischen den Euroländern ausgeschlossen wurden, die den innergemeinschaftlichen Handel verzerren konnten. Gegner der Währungsunion verwiesen darauf, dass den teilnehmenden Staaten die außenwirtschaftliche Anpassung verwehrt würde, die im Fall von Leistungsbilanzungleichgewichten notwendig sei. Die Befürworter der Währungsunion sahen in ihr den Grundstein für das wirtschaftliche Zusammenwachsen der Mitgliedstaaten, die Gegner vertraten die Krönungstheorie (Belke 2020, S. 754) , nach der zuerst die Konvergenz der Volkswirtschaften herzustellen sei, auf die dann sozusagen als Krone die gemeinsame Währung folgen sollte. In verschiedenen Manifesten wurden die unterschiedlichen Positionen zum Ausdruck gebracht (Hrbek 1992 (Zervakis 2011, S. 373) .

Anfang Mai 2010 spitzte sich die Lage weiter zu, denn es kam zu Ansteckungseffekten vor allem auf andere Länder in der sogenannten Peripherie der Währungsunion (Weber 2010, S. 10). Betroffen waren zunächst besonders die Länder mit den hohen makroökonomischen Ungleichgewichten und Leistungsbilanzdefiziten. Auf Italien sprang die Krise erst 2011 über, unter anderem, weil im Zuge einer drohenden Umschuldung und Privatgläubigerbeteiligung in Griechenland auch die hohen italienischen Staatsschulden Sorge bereiteten. Zudem hatte der damalige Ministerpräsident Berlusconi den italienischen Finanzminister Tremonti für seine vermeintlich zu zurückhaltende Fiskalpolitik kritisiert, was das Vertrauen an den Finanzmärkten weiter erschütterte.

Trotz der aufgezeigten wirtschaftspolitischen Fehler und der Tatsache, dass die Krise in dieser Tiefe selbst verursacht war, bewiesen die übrigen EU-Staaten Solidarität. Sie gingen dabei erhebliche finanzielle Risiken für ihre eigenen Steuerzahler ein, indem sie umfassende Unterstützungsmaßnahmen ergriffen und einen Euro-Rettungsfonds etablierten. Darüber hinaus nahm die EZB für das Finanzsystem die Rolle des Lender of Last Resort ein (siehe Abschnitt Hilfspakete in der Euro-Schuldenkrise). Diese Hilfsbereitschaft war aber auch dem Ausmaß der Krise geschuldet, in der sogar Zweifel am Bestand der Währungsunion insgesamt aufgekommen waren. Zudem erschien es anders als zuvor erwartet plötzlich möglich, dass K europäischen Industrieländern ein Staatsbankrott drohen und durch die bedrohliche Lage der Staatsschulden in Griechenland die EWU insgesamt bedroht sein könnte. Daher waren umfangreiche und entschiedene Hilfsmaßnahmen nötig, um den Finanzmärkten wieder Vertrauen zu geben.

Eine Bewertung dieser Hilfsmaßnahmen muss differenziert erfolgen. Aufgrund der hohen Risiken für die europäischen Steuerzahler können die Rettungsschirme durchaus kritisch gesehen werden. Wäre vorher eine solide Wirtschafts-und Finanzpolitik im Sinne des Maastricht-Vertrags und des SWP betrieben worden, hätte eine so tiefe Krise zweifellos vermieden werden können. Denn anders als vor allem Deutschland, Frankreich und einige andere EU-Länder waren die südeuropäischen Staaten weniger von der globalen Finanzmarkt-und Wirtschaftskrise betroffen. Zudem wurde mit den Hilfsmaßnahmen auf den ersten Blick die No-Bailout-Regel ausgehebelt und die Finanzpolitik der Mitgliedstaaten zumindest teilweise der Disziplin der Finanzmärkte entzogen (Hattenberger 2019 (Hattenberger , S. 1997 . Die Schwere und Tragweite der Krise sowie die plötzliche massive Reaktion und das Herdenverhalten der Finanzmärkte in den Jahren nach 2010 ließen diese Maßnahmen nötig erscheinen. Einen Staatsbankrott Griechenlands zu riskieren, wie zuweilen gefordert wurde, hätte möglicherweise nur schwer kalkulierbare gravierende Folgen gehabt. Auch wenn dies ordnungspolitisch die richtige Maßnahme gewesen wäre, muss eine verantwortungsvolle Politik derartig große und schwer kalkulierbare Risiken vermeiden.

Zudem wurde bei den Rettungsmaßnahmen das Prinzip "Hilfe gegen Reformen" etabliert. Die finanziellen Unterstützungsmaßnahmen wurden nur unter der Bedingung vergeben, dass die Empfängerstaaten umfangreiche Reformen in der Wirtschafts-und Finanzpolitik ergriffen, um die zuvor erfolgten Fehler in diesen Bereichen zu adressieren. Mit diesem Ansatz ist ein partieller Verlust der nationalen Souveränität verbunden. Mit dieser Androhung sollen -ganz im Sinne der No-Bailout-Regel -Fehlanreize für eine unsolide Wirtschaftspolitik vermieden werden. Insgesamt war dieser Ansatz erfolgreich (Matthes 2015) , nicht zuletzt da bis auf Griechenland die Empfängerstaaten den Rettungsschirm nach drei Jahren wie geplant verlassen konnten. Die Reformprogramme wurden zwar teilweise als harsch und oktroyierend kritisiert, doch waren sie letztlich der Reflex auf die zuvor gemachten wirtschaftspolitischen Fehler und gleichzeitig die Kur dafür. Die Kritik an vermeintlich überzogener fiskalpolitischer Austerität erscheint überzogen, da bei massiven öffentlichen Defiziten eine Sparpolitik letztlich unvermeidbar ist. Fehlsteuerungen im ersten Griechenland-Programm wurden im weiteren Verlauf korrigiert. Die Reformvorgaben lassen sich auch so interpretieren, dass der Solidarität der nordeuropäischen Staaten eine höhere Solidität entgegengesetzt wurde. Voraussetzung für die Auszahlung der Hilfsgelder sind Aufbau-und Resilienzpläne, die von den Mitgliedstaaten vorgelegt werden müssen und von der Europäischen Kommission bewertet werden. Auf Vorschlag der Kommission erfolgt eine Billigung durch den Rat der EU. Die unterstützten Maßnahmen sollen zu mindestens 37 % zum ökologischen Wandel und zu mindestens 20 % zur Digitalisierung beitragen. Mit der erklärten digitalen und ökologischen Transformation scheint die EU ein neues Narrativ gefunden zu haben, ähnlich dem Narrativ der Vollendung des Binnenmarktes in den 1980er-Jahren und dem der Schaffung einer Währungsunion in den 1990er-Jahren.

Nach Schätzungen der Europäischen Kommission gibt es die größten Wachstumseffekte in Griechenland, wo das BIP im Jahr 2026 von 2,1 bis 3,3 % höher ausfallen könnte. Für Italien und Spanien wird ein Plus von bis zu 2,5 % geschätzt, für Portugal ein Plus von bis zu 2,4 % (Dias et al. 2021, S. 6) . Berücksichtigt man zusätzlich länderübergreifende Effekte, ergeben sich noch etwas höhere Werte. Neben der Absorptionsfähigkeit der Mitgliedstaaten hängt der zusätzliche Wachstumsimpuls vor allem davon ab, ob zusätzliche Maßnahmen finanziert werden (SVR 2021 .

Wenn man die Krisenpakete in der Corona-Krise und der Euro-Schuldenkrise vergleicht, lassen sich dabei Parallelen und Unterschiede erkennen. Der wichtigste Unterschied ist, dass die direkte Krisenursache, anders als bei der Griechenlandkrise, nicht selbst verschuldet war. Vielmehr war die Pandemie ein externer Schock, der alle Länder traf. Doch die wirtschaftlichen Effekte waren unterschiedlich gravierend. Das lag nicht nur an den Unterschieden bei der Schwere der Pandemie-Auswirkungen, sondern auch bei der Solidität der Staatsfinanzen vor der Krise. In der Folge kam es in einigen Ländern zu Beeinträchtigungen bei der fiskalischen Reaktionsfähigkeit auf die Corona-Krise und -verschärft noch durch den krisenbedingten Schuldenanstieg -auch bei dem zukünftigen staatlichen Handlungsspielraum, der in den kommenden Jahren entscheidend sein wird für die Bewältigung der großen transformatorischen Herausforderungen in Sachen Klimaschutz und Digitalisierung.

K Einige EU-Länder wiesen vor der Pandemie schon hohe Staatsschuldenquoten auf und hatten diese nicht durch eine angemessene Konsolidierung in den guten Jahren vor der Krise zurückgeführt. Nimmt man die Werte von 2019, dem letzten Jahr vor der Covid-19-Pandemie, so lag die Verschuldung des Staates in Griechenland mit 180,7 % des BIP am höchsten, gefolgt von 134,3 % in Italien. Portugal kam auf 116,6 % und Spanien auf 95,5 %. Gegenüber 2008, dem Jahr, in dem die Finanzkrise begann, hatte Griechenland um mehr als 70 Prozentpunkte zugelegt, Spanien um fast 56 und Italien um 28; Portugal um 44 Prozentpunkte. Besonders bedenklich ist, dass Italien und Frankreich nach der Finanzkrise ihre öffentlichen Schuldenstandsquoten nicht wieder zurückgeführt haben.

Zerlegt man die Veränderung der Schuldenstandsquote, also den Anteil der Staatsverschuldung am Bruttoinlandsprodukt, in ihre verschiedenen Komponenten, zeigt der Vergleich zwischen Frankreich, Spanien und Italien für den Zeitraum 2008 bis 2019 einen deutlichen Unterschied (Busch und Kauder 2021, S. 29) : Aufgrund des schwachen Wirtschaftswachstums hat sich die italienische Schuldenstandsquote verschlechtert, während in Spanien vor allem die Finanzpolitik nicht solide war. Die Mittel von NGEU sollten daher von Italien für Investitionen genutzt werden, um das Wachstumspotenzial der Volkswirtschaft zu stärken und die notwendigen Reformen, beispielsweise im Justizwesen, zu ergreifen. Spanien muss neben Reformen vor allem auf mehr fiskalische Solidität setzen. Auch in Frankreich ist mehr fiskalische Disziplin gefordert. Es erscheint daher zumindest fragwürdig, wenn der französische Staatspräsident (zusammen mit dem italienischen Ministerpräsidenten) für eine Aufweichung der Schuldenregeln plädiert (Draghi und Macron 2021) .

In der Bewertung ist zunächst hervorzuheben, dass sich die EU mit dem ersten Krisenpaket als schnell handlungsfähig erwies und sie mit dem NGEU-Fonds zu Recht die mittelfristige Perspektive in den Blick nahm. Denn ohne europäische Unterstützung würde es den hochverschuldeten EU-Ländern aufgrund der Schwächung durch die Corona-Krise schwerfallen, die nötigen staatlichen Mittel aufzubringen, um die beiden anstehenden Transformationen zu meistern. Daher erscheint die wieder geübte Solidarität grundsätzlich gerechtfertigt, auch wenn es in einigen Ländern zuvor erneut an wirtschaftspolitischer Solidität mangelte. Ähnlich wie in der Euro-Schuldenkrise setzen die Aufbau-und Resilienzpläne an der Wirtschaftspolitik an. Sie sind aber deutlich stärker auf Investitionen als auf Reformen ausgerichtet. Das ist zwar teils gerechtfertigt, weil alle EU-Länder einbezogen sind und der Fokus nicht auf einer Bekämpfung der vorherigen wirtschaftspolitischen Fehler liegt. Gleichwohl wäre beispielsweise in Italien ein stärkerer Fokus auf Schwachstellen am Arbeitsmarkt und im Bildungssystem sinnvoll gewesen, um das chronisch schwache Wachstum anhaltend zu beleben (Matthes 2021) . Ein guter Ansatz ist es zudem, dass die Länder die Pläne selbst machen und die Europäische Kommission diese nicht vorschreibt, sondern nur prüft. Das erhöht das sogenannte Ownership und die Umsetzungschancen. Die produktive Nutzung der umfangreichen Hilfsgelder ist als Grundvoraussetzung dafür anzusehen, dass sich die Solidarität auch auf lange Sicht als sinnvoll erweist.

Hier bestehen allerdings einige Risiken. Diese betreffen zum einen vor allem die politische Umsetzung der angekündigten Reformen. Hier ist eine genaue Überwachung durch die Europäische Kommission und auch durch unabhängige Insti-tutionen und Stakeholder nötig. Zudem steht die sogenannte Absorptionsfähigkeit infrage. Bedeutsam für die Wirksamkeit der Mittel ist der zeitnahe Abruf. In der Kohäsionspolitik weisen die Mitgliedstaaten deutliche Unterschiede auf, wenn man die Ausschöpfung der Mittel aus den Strukturfonds für die Periode 2014 bis 2020 als Maßstab heranzieht. Ende des Jahres 2020 hatten die EU-Staaten insgesamt nur 55 % der zugeteilten Beträge ausgeschöpft, die noch nicht ausgeschöpften Mittel summierten sich auf 208,6 Mrd. C. Besonders gering war die Quote in Italien mit 44 %, Spanien kam auf 45 % -also den beiden Ländern, die jeweils fast 70 Mrd. C als Zuschüsse aus der Aufbau-und Resilienzfazilität erhalten dürften. Besonders hoch lagen die Ausschöpfungsquoten Ende 2020 in Finnland mit 79 % und Irland mit 77 % (ERH 2021, S. 78). Italien und Spanien müssen ihre Absorptionsfähigkeiten verbessern, um die Mittel aus der Aufbau-und Resilienzfazilität auszuschöpfen.

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