key: cord-0064793-p0ewlc9x
authors: Eisenkopf, Alexander; Knorr, Andreas
title: Ein innovativer Regulierungsansatz zur Belebung des Wettbewerbs im Schienenpersonenfernverkehr
date: 2021-06-22
journal: Wirtschaftsdienst
DOI: 10.1007/s10273-021-2939-9
sha: 13d5f9af574271730aa27c14e6f9995f8514f09a
doc_id: 64793
cord_uid: p0ewlc9x

Regulatory efforts to introduce effective intramodal competition to the rail sector, in particular to the long-distance intercity market segment, have so far achieved only very limited success in most countries. Germany is a case in point. Even 25 years after the fundamental 1994 ‘rail structure reform’, which eliminated the legal network monopoly of the former Deutsche Bundesbahn (DB), the combined market share of all competitors for long-distance passenger services remains stuck at “significantly below one per cent” (Bundesnetzagentur 2018, 22). This figure stands in stark contrast to the competitors’ market shares of some 26% for short-distance (regional) services — where a competition for the market regime has been established — and around 50% of the rail cargo segment — which is governed by an open access regime. In this paper, we make the case for an alternative regulatory regime to substantially increase effective intramodal competition in the intercity rail passenger market. Our proposal addresses, and helps to overcome, the two major entry barriers faced by competitors: the massive investment needs in rolling stock on the one hand and reliable infrastructure access on the other.

Historisch gesehen gehört der Schienenverkehr zu den am stärksten regulierten Wirtschaftssektoren in Europa. Dies liegt zum einen an den strukturellen Voraussetzungen dieses Sektors mit der Schieneninfrastruktur als natürlichem Monopol, zum anderen aber auch an den politisch relevanten gemeinwirtschaftlichen Verpfl ichtungen in diesem Feld. Hinzu kommt das Potenzial für Marktmachtmissbrauch aufgrund von Infrastrukturengpässen und des Fehlens eines effektiven intermodalen Wettbewerbs (Nash, 2013) . Die traditionelle Regulierung des Bahnsektors deckt -unabhängig von den spezifi schen Eigentumsverhältnissen -verschiedene Bereiche ab: Markteintritt und -austritt, Regeln für den Infrastrukturzugang, Preisgestaltung, Technologie (insbesondere zur Gewährleistung der Interoperabilität) und in jüngerer Zeit auch Fragen der Dienstleistungsqualität und des Verbraucherschutzes (Finger und Messulam, 2015) .

Trotz umfassender Bemühungen zur Einführung und Belebung des intramodalen Wettbewerbs im Schienenverkehr in den meisten europäischen Ländern war die Politik der Europäischen Union nur bedingt erfolgreich. Dies gilt insbesondere für den Schienenpersonenfernverkehr (SPFV), wofür Deutschland ein Paradebeispiel ist. Auch ein Vierteljahrhundert nach der Bahnstrukturreform von 1994 ist die Deutsche Bahn AG trotz eines offenen Zugangsregimes nach wie vor de facto Monopolist im SPFV. Im Nahverkehr hatte sie im letzten vollen Geschäftsjahr vor Ausbruch der COVID-19-Pandemie gemessen an den Zugkilometern immer noch einen Marktanteil von 74 %, während beim Schienengüterverkehr die Wettbewerber mittlerweile mehr als die Hälfte der Kunden bedienen (gemessen in Tonnenkilometern) (Monopolkommission, 2020).

Während im Nah-und im Güterverkehr Wettbewerb durchaus in Gang gekommen ist, bleibt die Entwicklung im SPFV absolut unbefriedigend. Daher wird hier ein alternativer Regulierungsansatz skizziert, der den intramodalen Wettbewerb im SPFV in Deutschland beleben soll. Der Vorschlag stellt eine radikale Abkehr von der traditionellen Doktrin dar, den konkurrierenden Bahnbetreibern diskriminierungsfreien Zugang zur Infrastruktur zu gewährleisten. Der Ansatz basiert vielmehr auf einer Neudefi nition dessen, was als monopolistischer Engpass zu betrachten ist: Als kritische Infrastrukturkomponente auf stark ausgelasteten, aber monopolistisch bedienten Fernstrecken ist dies nicht mehr der offene Zugang zu den Gleisen, sondern der Zugang zu den Zügen und Wagen, die vom etablierten Betreiber auf diesen Strecken betrieben werden. Es geht also um den nichtdiskriminierenden Zugang von Konkurrenten zum Sitzplatzangebot des Monopolisten.

zwischen Infrastruktur-(bzw. Netz-)Leistungen (d. h. Bau, Betrieb und Instandhaltung der Schieneninfrastruktur) einerseits und Transportleistungen (d. h. Personen-und Gütertransport) andererseits. Dieser Ansatz entspricht der langjährigen Arbeitsteilung zwischen spezialisierten Infrastrukturbetreibern und Dienstleistungsanbietern für alle anderen Verkehrsträger.

Bei der Eisenbahn wird häufi g noch die Koordination des Netzzugangs und der Netzauslastung (d. h. die Zuweisung von Gleisen und Bahnhofsinfrastrukturen im Sinne von zeitdefi nierten Nutzungsrechten -"Slots" -für Zugfahrten) und damit implizit auch die Fahrplan-und Terminkoordination als dritte Ebene angesprochen. In einem solchen dreistufi gen Modell ist die Steuerungsebene vom originären Aufgabenbereich des Netzbetreibers zu trennen, um diskriminierungsfreien Netzzugang zu gewährleisten (grundlegend Knieps, 1996) .

Theoretisch gibt es verschiedene Möglichkeiten, intramodalen Wettbewerb im Eisenbahnsektor anzureizen. Neben der strikten Trennung der Wertschöpfungsebenen Netz und Transport ist es grundsätzlich auch möglich, intramodalen Wettbewerb bei gleichzeitiger vertikaler Integration der beiden Wertschöpfungsebenen über diskriminierungsfreien Netzzugang (Open Access) zu gewährleisten. Dazu bedarf es im zweiten Fall jedoch einer umfassenden und intensiven Regulierung (Seabright, 2003) . Im Falle einer vertikalen Desintegration von Netz-und Zugbetrieb erfolgt dagegen eine vollständige eigentumsrechtliche Entfl echtung, oder zumindest die institutionelle Trennung der entsprechenden Stufen der Wertschöpfungskette. Diese Lösung des Netzzugangsproblems ist aus regulatorischer Sicht besonders interessant, denn sie beseitigt jeglichen Anreiz für den Infrastrukturbetreiber, bei der Zuteilung von Infrastrukturnutzungsrechten seine eigenen Transportabteilungen zu begünstigen (Nash, 2013) . Umgekehrt haben vertikal integrierte Eisenbahnverkehrsunternehmen starke Anreize, aktuelle sowie potenzielle Wettbewerber im Transportgeschäft zu diskriminieren (Heddrich, 1996) .

Für eine ausgewogene Bewertung ist es aber auch notwendig, die möglichen wirtschaftlichen Nachteile einer vertikalen Trennung zu diskutieren. Sie resultieren vor allem aus dem möglichen Verlust von Verbundvorteilen und aus höheren Transaktionskosten. Auch innerhalb eines vertikal integrierten Eisenbahnunternehmens existieren relevante Koordinationskosten, die typischerweise erheblich unterschätzt werden (Laaser, 1994) . Ökonomische Verbundvorteile können durchaus auch durch symbiotische organisatorische Arrangements und hybride Koordinationsschemata nutzbar gemacht werden. Darüber hinaus sind einige der wirtschaftlichen Vorteile der vertikalen Integration gleichbedeutend mit wettbewerblichen Nachteilen für Eisenbahnbetriebsunternehmen ohne Netzeigentum.

Was Deutschland betrifft, ist die vollständige vertikale Trennung von Netz und Diensten bisher weder im Eisenbahnsektor noch in den meisten anderen Netzsektoren (mit Ausnahme der Elektrizitätswirtschaft und teilweise der Gaswirtschaft) erreicht worden. Dies mag jedoch nicht auf wirtschaftliche Nachteile oder technische Undurchführbarkeit zurückzuführen sein, sondern ist in erster Linie das Ergebnis der Dominanz des Status quo und des Einfl usses der Netzeigentümer auf den politischen Entscheidungsprozess.

Die ordnungspolitische Alternative zur vertikalen Trennung von Schienennetz und Dienstleistungen stellt der diskriminierungsfreie Netzzugang Dritter dar. Bei diesem Ansatz wird die traditionelle institutionelle Integration von Infrastruktur und Transportdienstleistungen beibehalten. Der Infrastruktursektor ist jedoch verpfl ichtet, Eisenbahnunternehmen ohne eigene Netzinfrastruktur einen diskriminierungsfreien Netzzugang zu gewähren. Um dies umzusetzen, sind zumindest eine buchhalterische Trennung zwischen Infrastruktur-und Verkehrsleistungen sowie Neutralität bei der Trassenvergabe unabdingbar (Knieps, 2015) . Weiterhin müssen Gesetzgeber und zuständige Regulierungsbehörde detaillierte Vorgaben für den Zugang zur Infrastruktur machen und den Netzzugang überwachen. Im Kartellrecht wird das Problem des diskriminierungsfreien Netzzugangs mit Hilfe der Essential-Facilities-Doktrin adressiert. Dieses Rechtskonzept kommt zur Anwendung, wenn sich Netze oder andere wesentliche Einrichtungen in den Händen vertikal integrierter Unternehmen befi nden (Knieps, 1996) .

Diskriminierungsfreier Marktzugang oder Open Access basiert immer auf der Annahme, dass der relevante Markt für Transportdienstleistungen profi table Geschäftsmodelle ermöglicht. Die Idee ist, dass diese Verkehrsdienste ohne Subventionen betrieben werden können. Daher muss ein Interesse der Eisenbahnverkehrsunternehmen am Markteintritt bestehen, damit intramodaler Wettbewerb überhaupt wirksam werden kann. So hat die Öffnung des Schienengüterverkehrsmarkts der EU zwar zu zahlreichen Markteintritten geführt, jedoch nicht zu einer Veränderung der Wettbewerbssituation im Einzelwagenverkehr. Dieses Geschäftsmodell ist für die Konkurrenten der etablierten Bahnbetreiber offensichtlich zu unattraktiv. Hier ist -im Gegensatz zum Markt für Ganzzugver-Analysen und Berichte Verkehrspolitik kehre -ohne öffentliche Subventionen anscheinend nicht mit einem Markteintritt privater Anbieter zu rechnen.

Ein Grund für den stark unterentwickelten Wettbewerb im SPFV mag sein, dass die Öffnung in diesem Marktsegment im Vergleich zum Schienengüterverkehr immer wieder verschoben und damit erheblich verzögert wurde. Für den deutschen Markt trifft dies jedoch nicht zu, da der Zugang im SPFV bereits 1994 und damit lange vor der allgemeinen Marktöffnung auf EU-Ebene gesetzlich garantiert wurde (van de Velde, 2015) . Vielmehr dürfte die Marktstruktur auch auf die relativ geringe Rentabilität dieses Markts und die schwierigen Wettbewerbsbedingungen zurückzuführen sein (Feuerstein, Busacker und Xu, 2018) . Ein weiterer Grund für mangelnden Wettbewerb in Europa insgesamt dürfte darin liegen, dass ausländische staatliche Eisenbahngesellschaften keine potenziellen Konkurrenten der nationalen etablierten Bahnen sein wollen und können, da sie im grenzüberschreitenden Verkehrssegment weiterhin eng zusammenarbeiten und daher auf ihrem jeweiligen "Heimatgebiet" in den nationalen Eisenbahnsystemen nicht in einen intensiven Wettbewerb gegeneinander treten.

Wenn ein Markt für neue Wettbewerber nicht attraktiv ist oder gar nicht bedient wird, weil dauerhafte Verluste nicht vermieden werden können, scheint es eine gute Alternative zu sein, Wettbewerb um den Markt zu etablieren, um die Erbringung der im Sinne der Daseinsvorsorge gewünschten Dienstleistungen sicherzustellen. Diese Idee geht auf Demsetz (1968) zurück, der bereits in den 1960er Jahren zeigte, wie die Marktkräfte genutzt werden können, um den Anbieter mit dem geringsten Bedarf an öffentlichen Subventionen für die Leistungserbringung auszuwählen. Kommt Wettbewerb auf einem Verkehrsmarkt nicht zustande, gibt es somit starke Argumente für eine wettbewerbsorientierte Ausschreibung von Transportdienstleistungen, vor allem aufgrund der damit verbundenen Anreize zur Steigerung von Effi zienz und Qualität, wie z. B. im deutschen Schienenpersonennahverkehr zu beobachten ist.

Vor der Bahnreform 1994 wurden die Eisenbahnen in West-und Ostdeutschland als vertikal integrierte, staatliche Unternehmen organisiert und geführt, die keinem intramodalen Wettbewerb ausgesetzt waren. Darüber hinaus wurden und werden Eisenbahninfrastrukturen und Schienenpersonenverkehr wie in praktisch allen anderen Industrieländern jahrzehntelang stark subventioniert (European Environmental Agency, 2007) . Es ist daher höchst unwahrscheinlich, dass integrierte Eisenbahnunternehmen wie die Deutsche Bahn mit höchstmöglicher Effi zi-enz arbeiten. Offensichtlich ist, dass es im Vergleich zu intermodalen Wettbewerbern wie dem Lkw-oder dem Luftverkehr seit Jahrzehnten eine Innovationsschwäche gibt; Marktschwächen und die daraus resultierenden schlechten wirtschaftlichen Ergebnisse der Bahnen werden jedoch in der (deutschen) verkehrspolitischen Diskussion häufi g als Folge von intermodalen Wettbewerbsverzerrungen und mangelnden Investitionen des staatlichen Eigentümers insbesondere in die Infrastruktur angesehen (Eisenkopf, 2004) .

Auf Basis des Modells der drei Wertschöpfungsebenen ist es möglich, Wettbewerb auf dem Markt für Eisenbahnverkehrsleistungen zu organisieren. Aus dem Markteintritt neuer Wettbewerber sollten sich Effi zienzsteigerungen und eine nachhaltige Verbesserung der Marktposition der Eisenbahnen gegenüber ihren intermodalen Wettbewerbern ergeben (Nash, 2013) . Dahinter steht die Überlegung, dass der potenzielle Marktzutritt den Druck auf etablierte Betreiber erhöht, die Qualität zu verbessern und Kosten zu senken. Intramodaler Wettbewerb wird dabei als wesentlich wirksamer hinsichtlich Kosteneffi zienz und Marktorientierung als die vorhandene intermodale Konkurrenz angesehen.

Allerdings hat sich die Öffnung der Schienenverkehrsmärkte für neue Transportdienstleister in der europäischen Praxis als relativ schwierig erwiesen, nicht nur wegen des (verständlichen) politischen Widerstands der etablierten staatseigenen Bahnen (Incumbents), sondern auch wegen des politischen Interesses ihrer staatlichen Eigentümer an der Aufrechterhaltung des Status quo. Eine rationale Schienenverkehrspolitik sollte sich jedoch nicht auf den Schutz eines dominanten Incumbent konzentrieren, sondern auf die Förderung des Schienenverkehrssystems als Ganzes. Vor allem dank der Beharrlichkeit der EU sind heute zumindest rechtlich die Voraussetzungen für einen nachhaltigen intramodalen Wettbewerb auf den Schienenverkehrsmärkten in allen EU-Mitgliedstaaten geschaffen worden (UNECE, 2017). Trotzdem hat sich der intramodale Wettbewerb im Schienenpersonenfernverkehr nicht wie erwartet entfaltet. Dies gilt insbesondere auch für Deutschland (Cherbonnier et al., 2018; van de Velde, 2015) .

Open-Access-Regime in der Praxis wenig erfolgreich Die Steigerung der Effi zienz und Wettbewerbsfähigkeit der Eisenbahn zur Förderung des Marktanteils der umweltfreundlichen Schiene ist eines der wichtigsten verkehrspolitischen Ziele der EU und der nationalen Verkehrspolitiken, um die aktuellen und zukünftigen Herausforderungen der Verkehrsmärkte, insbesondere die steigende Nachfrage im Personenfern-und Güterverkehr, zu bewältigen (Nash, 2006 (Perennes, 2016) . Marktzugangsregeln für den Schienenpersonenfernverkehr im Einklang mit dem EU-Rahmen sind bereits in mehreren derzeitigen EU-Mitgliedstaaten (plus Großbritannien als vorheriges Mitglied) gängige Praxis (Cherbonnier et al., 2018) . Tatsächlicher Wettbewerb auf der Basis von Open-Access-Modellen bleibt in diesem Marktsegment in Europa aber ein seltenes Phänomen (Bergantino, Capozza und Capurso, 2015) , wobei der italienische Hochgeschwindigkeitsbahnmarkt (wo der Newcomer Italo -Nuovo Trasporto Viaggiatori (NTV) ein Drittel des Markts erobert hat) die einzige relevante Ausnahme darstellt (Desmaris, 2016) . In allen anderen Ländern, die sich für ein offenes Zugangsregime entschieden haben (d. h. in der Tschechischen Republik, Österreich, Schweden, Großbritannien und Deutschland), kam es nur auf wenigen Strecken zu Markteintritten von Neueinsteigern, die nur einen begrenzten kommerziellen Erfolg hatten.

In Deutschland wurden zwischen 2000 und 2010 insgesamt zehn Markteintrittsversuche unternommen, allerdings auf sehr bescheidenem Niveau hinsichtlich der Frequenzen und der Sitzplatzkapazität, von denen sechs nach relativ kurzer Zeit wieder eingestellt wurden (Séguret, 2009 ). Abgesehen von einigen wenigen marginalen Anbietern war vor dem Einbruch infolge der Corona-Krise nur Flixtrain auf dem inländischen Fernverkehrsmarkt aktiv, allerdings auch nur auf wenigen Strecken und mit geringer Frequenz (Flixtrain, 2019) . Angesichts dieser Befunde kann man nicht wirklich von einem wirksamen Wettbewerb im Schienenpersonenfernverkehr sprechen, wie die Monopolkommission in ihrem letzten Sondergutachten zum Schienenverkehrsmarkt noch einmal ausdrücklich festgestellt hat (Monopolkommission, 2019).

Blickt man ins Ausland, zeigt die Etablierung eines Wettbewerbs im SPFV über einen Markt für Ausschreibungen vor allem in Großbritannien, dass auch diese alternative Marktordnung nicht reibungslos funktioniert. Zwar wurde auch dort gelegentlich ein offener Zugang für ausgewählte SPFV-Dienste gewährt, doch werden diese in ihrer überwiegenden Mehrzahl derzeit von den 16 Franchiseunternehmen erbracht. Festzuhalten ist somit, dass das Franchising-System in Großbritannien zwar mit starkem Verkehrswachstum verbunden war, die erzielten Kostensenkungen aber dennoch unbefriedigend geblieben sind. Darüber hinaus ist immer wieder das Problem des Winner's Curse aufgetreten, wenn Bietende aufgrund zu optimistischer Prognosen kommerziell nicht erfolgreich waren. Ein Vergleich der jeweiligen Wettbewerbs-und Regulierungsregime in Großbritannien, Schweden und Deutschland zeigt, dass nicht abschließend geklärt ist, welches das bessere Modell der Marktorganisation ist. Das stärkere Wachstum der Transportdienstleistungen sowohl im Personen-als auch im Güterverkehrsmarkt scheint jedenfalls mit einem höheren Bedarf an staatlicher Subventionierung verknüpft zu sein (Nash, Nilsson und Link, 2013) .

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass das Gesamtbild gemischt ist: Weder ein offener Zugang noch der Wettbewerb um den Markt bilden eine "Wunderwaffe" für die Etablierung eines effektiven intramodalen Wettbewerbs im SPFV. Insbesondere fällt auf, dass -anders als in der Luftfahrt -im SPFV bisher kein nennenswerter Markteintritt von Low-Cost-Eisenbahnunternehmen stattgefunden hat. Tatsächlich wurde dieses Geschäftsmodell -mit Ausnahme des deutschen Flixtrain sowie der tschechischen Anbieter RegioJet und LEO Express -im SPFV bislang kaum erprobt.

Die traditionellen Ansätze für eine Marktöffnung haben nicht zu relevantem intramodalen Wettbewerb im

Schienenpersonenfernverkehr geführt, weil die potenziellen Wettbewerber trotz der rechtlichen Marktöffnung aufgrund der institutionellen Rahmenbedingungen des Schienenverkehrsmarkts bisher nicht in der Lage sind, eine kritische Masse an Sitzplätzen auf den betreffenden Städtepaaren darzustellen. Ein konkurrierender Punkt-zu-Punkt-Verkehr mit zwei oder drei Zugpaaren pro Tag führt noch nicht zu wirksamem Wettbewerb auf der betroffenen Strecke, außer im ertragsschwachen Segment der preisbewussten Freizeitreisenden. Zudem muss sichergestellt werden, dass Wettbewerber nicht nur auf einzelnen Strecken konkurrieren, sondern in der Lage sind, ein möglichst breites Netz zu bedienen, um eine größere Zahl von Städtepaaren verbinden zu können ähnlich dem Angebot von Low-Cost-Airlines und dem Intercity-Busverkehr von Flixbus.

Zu den institutionellen und ökonomischen Rahmenbedingungen, die als Markteintrittsbarrieren für Newcomer im SPFV wirken, gehören:

• Hoher Kapitalbedarf für spezifi sche Investitionen in rollendes Material;

• begrenztes Angebot an Schienenfahrzeugen aufgrund hoher Auslastung der europäischen Hersteller und erheblicher Marktzutrittsschranken gegenüber Nicht-EU-Schienenfahrzeugherstellern aus Korea, Japan und China und eines rudimentären Leasing-und Gebrauchtwagenmarkts;

• 

Analysen und Berichte Verkehrspolitik aktuelle Nachfragerückgang im SPFV infolge der COVID-19-Pandemie böte eine günstige Gelegenheit, den vorgeschlagenen innovativen Regulierungsansatz auf ausgewählten Hauptstrecken zu erproben

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Abstract: Regulatory efforts to introduce effective intramodal competition to the rail sector, in particular to the long-distance intercity market segment, have so far achieved only very limited success in most countries. Germany is a case in point. Even 25 years after the fundamental 1994 'rail structure reform', which eliminated the legal network monopoly of the former Deutsche Bundesbahn (DB), the combined market share of all competitors for long-distance passenger services remains stuck at "signifi cantly below one per cent" (Bundesnetzagentur 2018, 22) . This fi gure stands in stark contrast to the competitors' market shares of some 26% for short-distance (regional) services -where a competition for the market regime has been established -and around 50% of the rail cargo segment -which is governed by an open access regime. In this paper, we make the case for an alternative regulatory regime to substantially increase effective intramodal competition in the intercity rail passenger market. Our proposal addresses, and helps to overcome, the two major entry barriers faced by competitors: the massive investment needs in rolling stock on the one hand and reliable infrastructure access on the other. JEL Classifi cation: L41, L51, L92