key: cord-0055276-iazqouap authors: Boes, Vera-Catharina title: Aktuelle rechtliche Entwicklungen im Artenschutz – Volksbegehren Artenvielfalt in Niedersachsen und EU-Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland date: 2021-01-19 journal: NuR DOI: 10.1007/s10357-020-3788-9 sha: fa7bb012c3a1670b5b9561f50d708d009bea0881 doc_id: 55276 cord_uid: iazqouap Anlass des Beitrags sind zwei aktuelle Entwicklungen im Artenschutzrecht. Der Rückgang der Biodiversität und die Veränderung und Zerstörung von Habitaten stellt zusammen mit dem Klimawandel eines der größten und drängendsten Umweltprobleme dar. Gleichzeitig ist es besonders schwierig und mühsam, in diesem Bereich ausreichende rechtliche Standards zu schaffen und diese auch einzuhalten und durchzusetzen. Zu diesem Zweck fand 2020 in Niedersachsen ein Volksbegehren zum Thema Artenvielfalt statt. Des Weiteren ist ein bereits 2015 eingeleitetes Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland in die zweite Phase eingetreten. Zwei aktuelle rechtliche Entwicklungen im Bereich des Artenschutzes sollen im Folgenden vorgestellt werden. Dabei handelt es sich zum einen um das in Niedersachsen durchgeführte "Volksbegehren Artenvielfalt" 1 sowie Vera-Catharina Boes, MLE, Rechtsanwältin bei KPMG Law, Hannover, Deutschland das von der EU-Kommission betriebene Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland wegen mangelnder Umsetzung der Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie 2 . Bei beiden Verfahren geht es um den Artenschutz in einem weiten Sinne, also nicht um den Schutz einer einzelnen Tier-oder Pflanzenart, sondern um den Erhalt von Tier-und Pflanzenarten und deren Habitaten im Bundesgebiet bzw. in Niedersachsen. Mithin stehen im Zentrum jeweils der Schutz, die Erhaltung und die Förderung der Biodiversität. Das Volksbegehren Artenvielfalt ist in Niedersachsen im April 2020 mit der Anzeige bei der des Überwiegens lässt sich den Umständen des Einzelfalls entsprechend den ökologischen, wissenschaftlichen und kulturellen Erfordernissen ebenso Rechnung tragen wie den wirtschaftlichen und freizeitbedingten Erfordernissen. Dieses Verständnis würde indes nicht nur die Auslegung des Begriffs der zwingenden Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses betreffen, sondern auch die nach § 45 Abs. 7 Satz 2 Halbs. 1 BNatSchG erforderliche Alternativenprüfung. Dass damit das Regel-Ausnahme-Verhältnis umgekehrt würde, 38 ist nicht zu befürchten; denn viele Fälle, insbesondere die Betroffenheit von Allerweltsarten außerhalb von Schwerpunktvorkommen, werden sich nach wie vor auch unter Beibehaltung des bisherigen Verständnis bereits auf Tatbestandsebene lösen lassen. Was sodann das Störungsverbot anbelangt, 39 so stellt § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG derzeit entgegen dem Votum der Generalanwältin Kokott nicht auf die Gesamtheit der Populationen innerhalb der biogeografischen Region des Mitgliedstaates ab, sondern ausschließlich auf den Erhaltungszustand der lokalen Population. Die diesbezüglich weitergehende Auslegung der Generalanwältin überzeugt indes nicht und zwar schon deshalb nicht, weil damit keinerlei Unterschied mehr zwischen den Tatbestandsvoraussetzungen des Störungsverbots und der Ausnahmevoraussetzung bestünde, dass sich der Erhaltungszustand insgesamt nicht verschlechtern darf bzw. dass die Populationen der Art trotz der Ausnahme in einem günstigen Erhaltungszustand verweilen müssen (Art. 13 V-RL bzw. Art. 16 Abs. 1 FFH-RL). Vom Verbot der Störung wäre mithin keine Ausnahme mehr möglich, weil der Störungstatbestand erst in den Fällen wirksam würde, in denen eine Ausnahme schlechterdings nicht in Betracht kommt. Dies widerspricht sowohl der Systematik als auch Sinn und Zweck der artenschutzrechtlichen Zugriffsverbote. Selbst wenn der EuGH auch in diesem Punkt der Generalanwältin folgen würde, empfiehlt sich daher, es innerstaatlich bei der aktuellen Regelung zu belassen. 40 In einem ersten Teil soll das Volksbegehren in Niedersachsen beleuchtet werden. Dabei werden die wesentlichen Inhalte des Gesetzesvorschlags dargestellt, sodann wird auf die formellen rechtlichen Rahmenbedingungen eingegangen und schließlich wird der Ausgang des Volksbegehrens dargestellt. In einem zweiten Teil wird ein Überblick über den Stand des Vertragsverletzungsverfahrens gegen Deutschland und die von der EU-Kommission erhobenen Vorwürfe gegeben. Das Volksbegehren Artenvielfalt im Sinne des Art. 48 der Niedersächsischen Verfassung wurde von fünf Initiatoren unterschrieben und von einer Koalition aus Parteien, Naturschutzorganisationen sowie sonstigen Verbänden und Privatpersonen unterstützt. Das Volksbegehren wurde im Herbst 2020 eingestellt, nachdem mit der Verabschiedung gesetzlicher Neuregelungen wesentliche Anliegen der Initiatoren erreicht worden sind. Ziel des Volksbegehrens war die Verabschiedung des vorgeschlagenen "Gesetzes zur Sicherung der Arten-und Biotopvielfalt in Niedersachsen". Die Begründung der vorgeschlagenen Gesetzesänderungen stellte auf den drastischen Rückgang der Artenvielfalt insbesondere bei Insekten, aber auch bei Wirbeltieren wie Fledermäusen und Vögeln sowie bei Pflanzen ab. Dafür wurde der hohe Einsatz von Pestiziden und Düngemitteln, die strukturelle Verarmung der Landschaft, Anpflanzung gebietsfremder Gehölze, die intensive forstliche Nutzung sowie die Flächenversiegelung verantwortlich gemacht. Anlass für die Initiative war die Überarbeitung des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Bundesnaturschutzgesetz, von der die Initiatoren des Volksbegehrens keine ausreichenden Verbesserungen des Artenschutzes erwarteten. Maßgeblich für die Durchführung eines Volksbegehrens ist das Niedersächsische Volksabstimmungsgesetz. 4 Vorbildfunktion kommt sicherlich dem 2019 in Bayern erfolgreich durchgeführten Volksbegehren "Artenvielfalt & Naturschönheit in Bayern" zu -allgemein zumeist als "Rettet die Bienen" be-kannt geworden -bei dem der Bayerische Landtag sich die Anliegen des Volksbegehrens zu eigen machte und entsprechende Änderungen des Bayerischen Naturschutzgesetzes verabschiedete. Ein ähnliches Volksbegehren für Artenschutz "Rettet die Bienen" fand 2019 auch in Baden-Württemberg statt. Dieses Volksbegehren mündete bereits vor Abschluss der Unterstützungsfrist in einen Kompromiss, nämlich den "Gesetzentwurf zur Stärkung der Biodiversität", auf den sich die Initiatoren, die Landesregierung und die Landwirtschaftsverbände einigten. Ein ähnliches Resultat hat sich nunmehr auch in Niedersachsen ergeben. Das vorgeschlagene "Gesetz zur Sicherung der Arten-und Biotopvielfalt in Niedersachsen" sah drei Artikel vor, die jeweils Gesetzesänderungen in Form von Neueinfügungen von Regelungen sowie Änderungen und Streichungen bestehender Vorschriften vorsahen. Diese betrafen das Niedersächsische Ausführungsgesetz zum Bundesnaturschutzgesetz 5 , das Niedersächsische Wassergesetz 6 und das Niedersächsische Gesetz über den Wald und die Landschaftsordnung 7 . Die wesentlichen Inhalte des Gesetzesvorschlags werden im Folgenden kurz umrissen. Das Volksbegehren wurde bei der Landeswahlleiterin angezeigt. 10 Im Wasserrecht wurden breitere Gewässerrandstreifen verankert und der Einsatz und die Lagerung von Düngeund Pflanzenschutzmitteln auf diesen untersagt. Im Bereich Wald wurden zusätzliche Grundsätze für die Bewirtschaftung des Landeswaldes festgelegt, die der Bedeutung des Waldes als Lebensraum für Tiere und Pflanzen und dem Klimaschutz Rechnung tragen sollen und insbesondere auf die Schaffung und Erhaltung eines naturnäheren und standortgerechten Baumbestandes abzielen. Somit sind zwar nicht alle Forderungen des Volksbegehrens aufgegriffen worden, dennoch enthält der Gesetzentwurf diverse substantielle Verbesserungen. Weitere Programme und Planungen sollen zudem im Rahmen des "Niedersächsischen Weges" angegangen werden, auch wenn sie nicht Bestandteil des Gesetzes sind. Es ist davon auszugehen, dass der durch das Volksbegehren erzeugte öffentliche und mediale Druck wesentlich dazu beigetragen hat, dass es zu einer schnellen Schaffung der gesetzlichen Neuregelungen gekommen ist. Das Vertragsverletzungsverfahren (Nr. 2014/2262) wegen mangelhafter Umsetzung der FFH-Richtlinie gegen Deutschland wurde bereits 2015 eingeleitet. Zu diesem Zeitpunkt übermittelte die Kommission ein erstes Aufforderungsschreiben gemäß Art. 258 AEUV an Deutschland. 2019 folgte ein weiteres ergänzendes Aufforderungsschreiben an die Bundesrepublik. Die Übermittlung eines Aufforderungsschreibens stellt die erste Stufe des formellen Vertragsverletzungsverfahrens dar. Reagiert der Mitgliedsstaat auf das Aufforderungsschreiben in zufriedenstellender Weise, wird das Verfahren bereits in diesem Stadium wieder eingestellt. Ein Großteil der Vertragsverletzungsverfahren wird bereits in diesem Stadium wieder beendet. Im konkreten Fall war dies jedoch nicht der Fall, da die monierten Missstände nicht abgestellt wurden. Mit der Übermittlung einer mit Gründen versehenen Stellungnahme gemäß Art. 258 AEUV hat die Kommission am 20. 2. 2020 nun die zweite Phase des Vertragsverletzungsverfahrens eingeleitet. Die von der EU-Kommission erhobenen Vorwürfe stehen im Zusammenhang mit den nach der Habitat-Richtlinie von den Mitgliedstaaten auszuweisenden und zu sichernden sog. Besonderen Erhaltungsgebieten ("Special Areas of Conservation"). Diese bilden zusammen mit den Vogelschutzgebieten nach der Vogelschutzrichtlinie das Natura-2000-Netzwerk. Das Natura-2000-Netzwerk ist eines der Hauptinhalte der Habitat-Richtlinie und zielt darauf ab, ein europaweites Netzwerk aus ökologisch besonders wertvollen Gebieten zu schaffen, die auf Grund ihrer ökologischen Bedeutung geschützt und entwickelt werden sollen. Bestimmte natürliche Lebensraumtypen von gemeinschaftlichem Interesse und bestimmte Tier-und Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse, die mit der Einrichtung der Gebiete geschützt werden sollen, sind in Anhang I und II der Richtlinie aufgelistet. Die Kommission ist der Auffassung, dass bei allen FFH-Gebieten in Deutschland eine generelle und fortlaufende Praxis bestehe, keine ausreichend detaillierten und quantifizierten Entwicklungsziele festzulegen. 15 In einigen Fällen sei die Umsetzungsfrist für zu ergreifende Schritte bereits vor 10 Jahren abgelaufen. So waren etwa in Niedersachsen nach Angaben der Landesregierung zum Zeitpunkt Februar 2020 von 385 niedersächsischen FFH-Gebieten lediglich 297 Gebiete vollständig europarechtskonform gesichert. 16 Die Kommission wirft Deutschland vor, dass keine ausreichenden Maßnahmen ergriffen würden, diese Gebiete weiter zu entwickeln, indem konkrete Entwicklungsziele für jedes einzelne Gebiet verbindlich festgelegt und entsprechende Entwicklungsmaßnahmen umgesetzt würden. Der Hintergrund dieser Beanstandungen ist darin zu sehen, dass diese Zielvorgaben die Entwicklung eines Gebietes erst nachvollziehbar und auch zu einem gewissen Grad messbar machen. Zudem ist nur darin eine konkrete Befassung mit dem aktuellen Zustand eines Gebietes und seiner zukünftigen Erhaltung und eigene konkrete Zielsetzungen für die Schutzgebiete seitens eines Mitgliedstaates zu erkennen. Zudem lassen sich an solchen Zielsetzungen ablesen, wie genau der ökologische Zustand eines Gebietes erhalten und verbessert werden soll, also etwa welche Tier-oder Pflanzenarten für ein Gebiet besonders prägend sind, wie deren aktuelles Vorkommen ist und welche Maßnahmen zum Erhalt oder zur Verbesserung des Bestandes zukünftig ergriffen werden sollen. Dies ist insofern wichtig, als nur durch ein regelmäßiges Monitoring einschließlich Auswertung der Ergebnisse und daraus folgender Zielsetzungen verhindert werden kann, dass Entwicklungen negativer, aber auch positiver Art in einem Gebiet nicht wahrgenommen werden. Negative Entwicklungen des ökologischen Zustandes können bei rechtzeitiger Wahrnehmung weiter beobachtet, erforscht und entsprechende Anstrengungen zu ihrer Behebung unternommen werden. Auch positive Entwicklungen bleiben so nicht verborgen und können erfasst und mit passenden Maßnahmen begleitet werden. Die Kommission bemängelt zudem, dass die Behörden in sechs Bundesländern Managementpläne für die FFH-Gebiete nicht aktiv und systematisch an die Öffentlichkeit weiterleiteten. Deutschland habe es versäumt dafür zu sorgen, dass dies geschehe. Dies ist insofern relevant für die Umsetzung der Habitat-Richtlinie, als die Veröffentlichung eine wirksame Kontrolle durch die Öffentlichkeit ermöglicht, ob der Staat die Vorgaben der Richtlinie einhält. Die Kommission hat Deutschland eine Frist von zwei Monaten gesetzt, um auf die Vorwürfe zu reagieren. 17 Sofern die Bundesrepublik dieser Aufforderung nicht nachkommt, oder die Kommission die Stellungnahme Deutschlands nicht für ausreichend hält, kann die Kommission das Verfahren weiter betreiben und den Europäischen Gerichtshof anrufen. Deutschland droht dann eine Verurteilung wegen mangelhafter Umsetzung der Richtlinie einschließlich entsprechender Strafzahlungen. In Folge der Sars-CoV2-Pandemie hat die Kommission die Reaktionsfrist in allen seit Jahresbeginn versandten Aufforderungsschreiben und mit Gründen versehenen Stellungnahmen um zwei Monate verlängert. 18 Auch diese Frist ist jedoch mittlerweile verstrichen. Sowohl das Vertragsverletzungsverfahren als auch das Volksbegehren Artenschutz zielen darauf ab, einen effektiven Artenschutz von Flora und Fauna und den Schutz von Biotopen zu erreichen. Im Fall des Vertragsverletzungsverfahrens soll bestehendes Recht durchgesetzt, im Fall des Volksbegehrens sollte neues Recht geschaffen bzw. bestehendes Recht effizienter gestaltet werden. Die Zielsetzung ist somit in beiden Fällen gleich, wenngleich andere Wege zu deren Verwirklichung gewählt werden. Dies ergibt sich allerdings zwingend daraus, dass es sich um ganz unter-schiedliche Akteure mit unterschiedlichen rechtlichen und politischen Positionen handelt. Der EU-Kommission als zentraler Institution der EU steht neben den Möglichkeiten des informellen Dialogs ein formalisiertes rechtliches Verfahren zur Verfügung, um das supranationale europäische Recht durchzusetzen bzw. die Mitgliedstaaten zu dessen Umsetzung anzuhalten, bei dem sie auf die Kooperation der Mitgliedstaaten nur begrenzt angewiesen ist. Zwar kann die EU die gewünschten Resultate nicht selbst herbeiführen, sie kann aber zumindest empfindliche Strafzahlungen verhängen, wenn Mitgliedstaaten trotz formeller und informeller Mahnungen durch die EU ihren Verpflichtungen nicht oder nicht ausreichend nachkommen. Bei einem Volksbegehren handelt es sich hingegen um eine Initiative aus der Mitte der Gesellschaft. Zu ihrem Erfolg ist sie auf eine breite Unterstützung aus der wahlberechtigten Bevölkerung angewiesen. Die beabsichtigte Rechtssetzung muss daher über ein reines Minderheitenoder Nischeninteresse hinausgehen. Bereits die Volksbegehren in Bayern und Baden-Württemberg und nunmehr auch der Verlauf des Volksbegehrens in Niedersachsen haben gezeigt, dass ein gewisser gesellschaftlicher Konsens besteht, dass das Thema Artenschutz von allgemeiner Bedeutung ist. Neben der reinen Unterstützung durch Unterzeichnung ist zudem breite Öffentlichkeits-und Überzeugungsarbeit sowie wissenschaftlicher und logistischer Aufwand nötig. Schließlich dürfen erhobene Forderungen nicht zu überzogen, aber auch nicht zu unbedeutend wirken, um einen ausreichenden gesellschaftlichen Zuspruch zu finden. Zudem hat sich auch in Niedersachsen gezeigt, dass das Volksbegehren ein Instrument sein kann, politischen Druck auszuüben und auf diese Weise Aktivitäten des Gesetzgebers herbeizuführen. Die erfolgreiche und schnelle Verabschiedung eines Gesetzes hat sich in Niedersachsen dann letztendlich aus einer Zusammenarbeit und Kompromissfindung von politischen Akteuren und Verbänden aus den Bereichen Landwirtschaft und Umweltschutz ergeben. Trotz Überlagerungen in der Zielrichtung und auch zum Teil in den konkreten Inhalten handelt es sich daher um zwei wesensverschiedene Verfahren. Beiden gemeinsam ist allerdings die relativ lange Zeitdauer und die erforderliche Beharrlichkeit, die zu einer Rechtssetzung bzw. Rechtsdurchsetzung nötig ist. Gesetz zur Umsetzung des "Niedersächsischen Weges" in Naturschutz-, Gewässerschutz-und Waldrecht v. 9. 9. 2020, Nds. Landtag Sitzung des Niedersächsischen Landtags am 10 Laut Mitteilung der Initiatoren, Stand 26. 22. 2020, abruf bar unter www.artenvielfalt-niedersachsen Habitat-Richtlinie: Kommission verschärft Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland Kleine Anfrage zur schriftlichen Beantwortung mit Antwort der Landesregierung v Habitat-Richtlinie: Kommission verschärft Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland Vertragsverletzungsverfahren: Kommission leitet in sechs Fällen rechtliche Schritte gegen Deutschland ein