key: cord-0049860-jlwx1jxw authors: Douhaire, Caroline title: Unionsrechtliche Anforderungen an das Düngerecht date: 2020-09-11 journal: NuR DOI: 10.1007/s10357-020-3725-y sha: 953a37ab1d75c3af617cd205703b774f918aa50c doc_id: 49860 cord_uid: jlwx1jxw Die Düngung, also die Zufuhr von Pflanzennährstoffen zur Erzeugung von Nutzpflanzen, ist für die landwirtschaftliche Produktion unverzichtbar. Zugleich tragen die mit der Düngung verbundenen Nährstoffemissionen in vielfältiger und komplexer Weise zu erheblichen Umweltproblemen bei. Inmitten der Coronavirus-Pandemie hat der Bundesrat Ende März eine Verschärfung der Düngeverordnung beschlossen – trotz der zuvor bei eindrucksvollen Traktorendemos bekundeten Kritik der Landwirte. Der vorliegende Beitrag gibt einen Überblick über den Hintergrund und Inhalt der umstrittenen Novelle und untersucht, inwiefern die erneute Anpassung des Düngerechts mit Blick auf die verschiedenen düngerelevanten Umweltziele den Anforderungen des Unionsrechts gerecht wird. wirksamkeiten für Gülle und Gärreste 14 hervorzuheben. Die Sperrfristenregelungen erfahren durch eine Verlängerung des Ausbringungsverbots für Festmist um zwei Wochen 15 , eine neue Sperrfrist für stark phosphathaltige Düngemittel 16 und durch eine mengenmäßige Limitierung der Herbstdüngung auf Grünland 17 eine Verschärfung. Zur Bekämpfung von Nährstoffausträgen in Oberflächengewässer werden die Mindestabstände und Restriktionen für die Düngung auf Flächen mit Hangneigung erweitert 18 und die vom EuGH kritisierte 19 Ausnahme vom Verbot der Düngung auf tagsüber auftauenden Böden gestrichen. Geplant ist außerdem eine Ergänzung des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG) um eine Verpflichtung zur Bepflanzung von Gewässerrandstreifen. 20 Kern der Novelle ist die Festlegung einer nach der Gewässerbelastung differenzierenden Gebietskulisse und die Regelung der in den belasteten Gebieten anzuwendenden zusätzlichen Düngebeschränkungen. Die Landesregierungen werden dazu verpflichtet, nach den in § 13 a Abs. 1 DüV aufgeführten Kriterien bis zum 31. 12. 2020 durch Landesverordnung gefährdete Gebiete auszuweisen. Auszuweisen sind hierbei Gebiete von Grundwasserkörpern, in denen der Schwellenwert von Nitrat in Höhe von 50 mg/l überschritten wird oder in denen eine Konzentration von 37,5 mg/l vorliegt sowie ein steigender Trend zu verzeichnen ist (sog. nitratbelastete Gebiete). 21 Dabei müssen Teilgebiete der Grundwasserkörper, die keines dieser Belastungsmerkmale aufweisen, ausgeklammert werden (sog. Binnendifferenzierung). 22 Zwingend auszuweisen sind nunmehr auch Einzugsgebiete eutrophierter Binnengewässer. 23 Einzugsgebiete eutrophierter Übergang-und Küstengewässer bzw. Fließgewässer werden hingegen nicht erfasst. 24 Die Vorgehensweise bei der Gebietsausweisung soll durch eine Verwaltungsvorschrift der Bundesregierung vereinheitlicht werden. 25 Für die Gebiete, die wegen der hohen Nitratbelastung des Grundwassers auszuweisen sind, werden verschärfte obligatorische Maßnahmen festgelegt. In diesen Gebieten muss die Düngemenge grundsätzlich um 20 Prozent unterhalb des ermittelten Düngebedarfs gesenkt werden. 26 Zudem ist hier die 170 kg/ha-Ausbringungsobergrenze für Dung grundsätzlich schlagbezogen und nicht nur im Betriebsdurchschnitt einzuhalten. 27 Der Beginn der Sperrfristen auf Grünland und für die Festmistdüngung wird jeweils um vier Wochen vorgezogen. 28 Die Herbstdüngung zu einigen Winterkulturen wird grundsätzlich verboten, die Herbstdüngung auf Grünland wird weiter mengenmäßig limitiert. 29 Schließlich sieht die DüV eine Verpflichtung zum Anbau von Zwischenfrüchten vor. 30 Zusätzlich zu diesen sieben bundeseinheitlich festgelegten Maßnahmen für die nitratbelasteten Gebiete müssen die Länder in den von ihnen ausgewiesenen Gebieten mindestens zwei ergänzende Maßnahmen festzulegen. 31 Dabei wird der Katalog der möglichen Maßnahmen aus der Vorgängervorschrift in § 13 Abs. 2 S. 4 DüV übernommen. Dieser Katalog ist allerdings nunmehr nicht mehr abschließend, sodass die Länder auch sonstige über die Regelungen der DüV hinausgehende Maßnahmen festlegen können. Als normativen Maßstab legt die DüV hierbei fest, dass die ergänzenden Maßnahmen zur Einhaltung der für die Gebietsausweisung maßgeblichen Schwellenwerte und Trend-entwicklungen sowie zur Verringerung der Eutrophierung geeignet sein müssen. 32 Die Letztverantwortung für die Erreichung dieser Gewässerschutzziele wird demnach auf die Länder übertragen. Ob die EU-Kommission aufgrund dieser Änderungen der Düngeverordnung von der Beantragung von Strafzahlungen wegen unzureichender Umsetzung des EuGH-Urteils vom 21. 6. 2018 verzichten wird, steht zum aktuellen Zeitpunkt noch nicht fest. Selbst wenn es zu einer politischen Einigung mit der EU-Kommission kommen sollte, ließe sich hieraus mitnichten schlussfolgern, dass das nationale Düngerecht nunmehr sämtlichen unionsrechtlichen Vorgaben entspricht. Vielmehr verdeutlicht eine Untersuchung der verschiedenen Ziele und Vorgaben zum Gewässer-, Biodiversitäts-und Klimaschutz sowie zur Luftreinhaltung, dass es mit Blick auf die vielfältigen negativen Umweltauswirkungen der Düngung weitergehender Bemühungen zur Reduzierung der Nährstoffverluste aus der Landwirtschaft bedarf. 46 Der EuGH stellt in dieser Entscheidung fest, dass zur Konkretisierung der Zielbestimmung der Nitratrichtlinie und des dort verwendeten Begriffs der "Gewässerverunreinigung" die Kriterien zur Identifizierung gefährdeter Gebiete in Art. 3 Abs. 1 i. V. m. Anhang I Nitratrichtlinie heranzuziehen sind. 47 Hiernach sind Gewässer zum einen dann als verunreinigt zu qualifizieren, wenn sie mehr als 50 mg/ l Nitrat enthalten oder enthalten könnten. Dieser Wert ist auch in der Grundwasserrichtlinie 48 sowie in der Trinkwasserrichtlinie 49 als verbindliche Qualitätsnorm für das Grund-und Trinkwasser verankert. Er wird im Grundwasser an 28 Prozent der Messstellen im deutschen EU-Nitratmessnetz überschritten. 50 Als verunreinigt gelten nach Anhang I der Nitratrichtlinie außerdem Oberflächengewässer, in denen eine Eutrophierung festgestellt wurde oder in naher Zukunft zu befürchten ist. Die Richtlinie adressiert somit nicht nur die -in der aktuellen Debatte im Vordergrund stehende -Problematik der Nitratbelastung des Grundwassers, sondern auch das nicht minder gravierende Problem der Eutrophierung, von dem neben zahlreichen Binnengewässern nahezu die gesamte deutsche Nordund Ostseeküste betroffen ist. 51 Der EuGH hebt in seinem Urteil vom 3. 10. 2019 hervor, dass die Handlungsverpflichtung zur Erstellung des Aktionsprogramms untrennbar mit der Erfolgsverpflichtung zur Verringerung der so konkretisierten Gewässerverunreinigung verknüpft ist. "Solange" aufgrund eines erheblichen Verursacheranteils der Landwirtschaft eine Überschreitung des 50 mg/ l-Nitratgrenzwertes vorliegt oder droht, sei das Aktionsprogramm um weitere Maßnahmen zu ergänzen. 52 Die zusätzlichen Maßnahmen müssen dabei ergriffen werden, "sobald" deutlich wird, dass dies zur Zielerreichung erforderlich ist. 53 Eines Nachweises der Unwirksamkeit der bisherigen Maßnahmen bedürfe es hierbei nicht. 54 Als relevante Indizien für die Beurteilung der Wirksamkeit des bisherigen Aktionsprogramms nennt der EuGH die Ergebnisse des nach Art. 5 Abs. 6 Nitratrichtlinie durchzuführenden Überwachungsprogramms, die Höhe, Dauer und Entwicklung der Überschreitung sowie die Höhe des Stickstoffüberschusses in der Flächenbilanz. 55 Den Anforderungen der Nitratrichtlinie entspricht das durch die jüngste Novelle der DüV ergänzte Aktionsprogramm demnach erst, wenn es nach einer nachvollziehbaren Prognose dazu geeignet ist, die Anzahl der Gewässer, in denen eine Überschreitung des 50 mg/ l Nitratgrenzwertes vorliegt oder droht bzw. die von Eutrophierung betroffen oder bedroht sind, zu verringern und sich diese Prognose durch Ergänzt werden die Verpflichtungen der NEC-Richtlinie zur Reduktion der nationalen Gesamtemissionen durch die gebietsbezogene Luftqualitätsstandards, wie sie die Luftqualitätsrahmenrichtlinie 80 festlegt. Die Luftqualitätsrahmenrichtlinie sieht u. a. Grenzwerte für Feinstaub PM 10 und PM 2,5 vor. Die in der Luftqualitätsrichtlinie festgelegten Grenzwerte werden zwar deutschlandweit eingehalten. Allerdings empfiehlt die WHO deutlich niedrigere Feinstaubgrenzwerte, welche an einem Großteil der Messstationen überschritten werden. 81 Würde man sich an diesen strengeren Standards orientieren, was aus Sicht des Gesundheitsschutzes erforderlich erscheint, müssten auch vor diesem Hintergrund die maßgeblich aus der Düngung stammenden Ammoniakemissionen gesenkt werden. Aktuellen Prognosen zufolge werden diese Ziele für den Landwirtschaftssektor ist Deutschland ohne verstärkte Bemühungen verfehlt, wobei gedüngte Böden nach der Fermentation aus der Verdauung als zweitgrößte Emissionsquelle identifiziert werden. 89 Im Klimaschutzprogramm 2030, welches die Einhaltung der Sektorziele sicherstellen soll, werden demnach als wichtige Strategien zur Senkung der Treibhausgasemissionen aus der Landwirtschaft die Senkung der Stickstoffüberschüsse auf 70 kg N/ha in der Gesamtbilanz einschließlich der Minderung der Ammoniakemissionen und der gezielten Verminderung der Lachgasemissionen aus landwirtschaftlichen Böden genannt. 90 Eine effektive Umsetzung dieser Strategien durch konkrete Maßnahmen, die im Klimaschutzprogramm bedauerlicherweise nicht konkret festgehalten wird, müsste größtenteils über das Düngerecht erfolgen. Das Düngerecht ist demnach auch von Bedeutung für die Erreichung unionsrechtlich vorgegebener Treibhausgasreduktionsziele. Neben der oben bereits erwähnten Eutrophierung von Gewässern hat der Stickstoffeintrag über die Düngung und Deposition auch die Eutrophierung von terrestrischen Ökosystemen zur Folge, was durch die Verdrängung von an geringe Stickstoffmengen gewöhnten Arten in erheblichem Maße zum Biodiversitätsverlust beiträgt. 91 Es wird geschätzt, dass die Artenvielfalt der Pflanzen in Deutschland je 2,5 kg N/ha/Jahr um eine Art abnimmt. 92 Zu den bedrohten Arten zählen dabei u. a. Organismen, die zur Bestäubung, Erhaltung der Bodenstruktur oder zur Schädlingsbekämpfung unerlässlich sind, weshalb sich der Artenverlust auch direkt auf landwirtschaftlichen Produktionsgrundlagen auswirkt. 93 Auf unionsrechtlicher Ebene 94 enthält insbesondere die FFH-Richtlinie 95 Vorgaben zum Naturschutz, deren Umsetzung auch eine Einschränkung der Düngung erforderlich machen. Die FFH-Richtlinie hat nach ihrem Art. 2 Abs. 1 zum Ziel, zur Sicherung der Artenvielfalt durch die Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildle-benden Tiere und Pflanzen im Gebiet der Mitgliedsstaaten beizutragen. Die aufgrund der Richtlinie getroffenen Maßnahmen zielen auf die Erhaltung bzw. Wiederherstellung ihres günstigen Erhaltungszustands ab. 96 Für die auszuweisenden Natura 2000-Gebiete müssen die Mitgliedsstaaten die nötigen Erhaltungsmaßnahmen festlegen und Verschlechterungen der natürlichen Lebensräume und Habitate vermeiden. 97 In diesem Rahmen können angesichts des Beitrags des Stickstoffaustrags aus der Landwirtschaft zum Verlust der Artenvielfalt auch Düngebeschränkungen erforderlich werden. Der EuGH hat zudem in seiner Entscheidung vom 7. 11. 2018 klargestellt, dass Tätigkeiten der landwirtschaftlichen Bodenbewirtschaftung wie die Ausbringung von Düngemitteln unter den Projektbegriff des Art. 6 Abs. 3 FFH-Richtlinie fallen und somit grundsätzlich Gegenstand einer FFH-Verträglichkeitsprüfung sein müssen. 98 Auch das europäische Naturschutzrecht enthält demnach relevante Maßstäbe zur Reduzierung der Stickstoffverluste aus der Düngung. Das nationale Düngerecht muss demnach nicht nur den Anforderungen der Nitratrichtlinie gerecht werden. Es ist zugleich der Schlüssel zur Erreichung zahlreicher weiterer rechtlich verankerter Umweltziele. Vor diesem Hintergrund greift die beschlossene Novelle der Düngeverordnung noch zu kurz. 99 Zu den zentralen Kritikpunkten im Einzelnen: Die Reduzierung der oben negativen Umwelteinwirkungen der Düngung hängt im Wesentlichen davon ab, inwiefern das Düngerecht dazu beitragen kann, die hohen Stick- Soweit mit der Novelle einzelne flächendeckende Anforderungen insbesondere an die Düngeplanung, die Sperrfristen für die Ausbringung von Düngemitteln im Herbst und Winter und die Anforderungen an emissionsreduzierte Ausbringungstechniken und -verfahren angepasst wurden, handelt es sich hierbei überwiegend nur um geringfügige Anpassungen, von denen keine signifikante Lenkungswirkung zu erwarten ist. Bedauerlich ist beispielsweise, dass die Anhebung der Mindestwirksamkeit von Gülle und Gärresten in Bezug auf Grünland erst ab dem Jahr 2025 greift. Dies gilt auch für die vor dem Hintergrund der NEC-Richtlinie und der EU-Klimaschutzverordnung bedeutsamen Anforderungen an emissionsarme Ausbringungsverfahren, so etwa die Anwendung emissionsarmer Ausbringungstechniken auf Grünland oder die (noch unzureichende) Verkürzung der Einarbeitungsfrist auf eine Stunde. 107 Erheblich strengere Düngerestriktionen werden lediglich für die nitratbelasteten Gebieten, in denen eine Überschreitung des Schwellenwertes für Nitrat in Höhe von 50 mg/l im Grundwasser vorliegt bzw. droht, bundeseinheitlich vorgeschrieben. Dieser allein auf die Qualität des Grundwassers fokussierte regionale Ansatz verkennt, dass überschüssiger Stickstoff auch über Dränagen und Flüsse in die Küstengewässer eingetragen und in Form von Ammoniak und Lachgas gasförmig emittiert wird und es auch aus diesen Gründen einer effektiven Senkung der Stickstoffüberschüsse bedarf. Würde man diese Emissionspfade und ihre Auswirkungen auf aquatische und terrestrische Ökosysteme bei der in § 13 a DüV vorgesehenen Gebietsausweisung einbeziehen, müssten verschärfte Maßnahmen nahezu flächendeckend oder zumindest auf einem sehr viel größeren Anteil der landwirtschaftlichen Fläche angewandt werden. 108 Die Wirksamkeit sämtlicher ordnungsrechtlicher Beschränkungen der Düngung ist schließlich davon abhängig, dass die Maßnahmen tatsächlich umgesetzt werden. Auch die jüngste Novelle hilft dem Problem, dass zahlreiche düngerechtliche Vorgaben schlichtweg nicht kontrollierbar und justiziabel sind, 115 nicht ab. So ist beispielsweise die Limitierung der Herbstdüngung auf Grünland auf 60 kg/ ha Gesamtstickstoff in den roten Gebieten praktisch nicht kontrollierbar ist, sodass sie zumindest dann, wenn ein Entsorgungszwang besteht, keine Verhaltensänderung erwarten lässt. 116 Zudem birgt die durch die Novelle verstärkte Regionalisierung die Gefahr, dass sich die Vollzugskapazitäten künftig auf die roten Gebiete konzentrieren und zugleich das Vollzugsniveau in den "grünen" Gebieten absinkt. 117 Maßnahmenprogramm zum Meeresschutz der deutschen Nord-und Ostsee Berechnung von gas-und partikelförmigen Emissionen aus der deutschen Landwirtschaft /2284 des europäischen Parlaments und des Rates vom 14. 12. 2016 über die Reduktion der nationalen Emissionen bestimmter Luftschadstoffe, zur Änderung der Richtlinie 2003/35/EG und zur Auf hebung der Richtlinie EEA, NEC Directive reporting status Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. 5. 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa, ABl Nationale Trendtabellen für Treibhausgas-Emissionen nach Sektoren Nationale Trendtabellen für Treibhausgas-Emissionen nach Sektoren Auf der Grundlagen inzwischen leider veralteter Daten wurde der Anteil der Düngemittelindustrie an den globalen Treibhausgasemissionen auf 1,2 Prozent geschätzt IFA, Fertilizer Industry Abs. 1 lit. a) Übereinkommen von Paris /842 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. 5 Abs. 1 i. V. m. Anhang II i. V. m. Abs. 2 EU-Klimaschutzverordnung Treibhausgasminderungswirkung des Klimaschutzprogramms Lösungsansätze für ein drängendes Umweltproblem Stellungnahme für die 52 zu relevanten Zielvorgaben auf völkerrechtlicher und politisch-strategischer Ebene Douhaire Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. 5. 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, ABl Abs. 1 und Abs. 2 FFH-Richtlinie Düngeverordnung: zu kurz gesprungen, Stand Nährstoffeinträge aus der Landwirtschaft und Stickstoffüberschuss Expertise zur Bewertung des neuen Düngerechts (DüG, DüV, Stoff BilV) von 2017 in Deutschland im Hinblick auf den Gewässerschutz Vielmehr erlaubt die Stoff BilV extrem hohe betriebsspezifische Bilanzwerte, die nach § 6 Abs. 3 Nr. 2 Stoff BilV auch noch um bis zu 10 Prozent überschritten werden dürfen Taube, Expertise zur Bewertung des neuen Düngerechts (DüG, DüV, Stoff BilV) von 2017 in Deutschland im Hinblick auf den Gewässerschutz 606, 611; Möckel, Düngeverordnung: zu kurz gesprungen, Stand 30. 3. 2020, abruf bar unter Expertise zur Bewertung des neuen Düngerechts (DüG, DüV, Stoff BilV) von 2017 in Deutschland im Hinblick auf den Gewässerschutz 14; siehe zu diesem Problem auch bereits Schröder Expertise zur Bewertung des neuen Düngerechts (DüG, DüV, Stoff BilV) von 2017 in Deutschland im Hinblick auf den Gewässerschutz Siehe zur Diskussion dieser Regelung Douhaire BAD: 100 Jahre Düngerecht -Düngeintensität im Wandel S. 6; VDLUFA, Folgen hoher Phosphatgehalte 187 ff.; BLAG DüV, Evaluierung der Düngeverordnung -Ergebnisse und Optionen zur Weiterentwicklung So die Einschätzung der Vollziehbarkeit der instrumentell vergleichbaren Vorschrift in § 4 Abs. 6 DüV 2006, nach der die auf Ackerland zugelassene Herbstdüngung auf 480 kg Gesamtstickstoff/Hektar begrenzt wurde, vgl. BLAG DüV, Evaluierung der Düngeverordnung -Ergebnisse und Optionen zur Weiterentwicklung Schulze/Awater-Esper, Überdüngung wird weitergehen