key: cord-0037811-u07gnlv5 authors: Voßschmidt, Stefan title: Sicherheitspolitische Bedrohungen und Risiken und das „geltende“ Recht in der 2. Hälfte des 2. Jahrzehnts des 21. Jahrhunderts unter besonderer Berücksichtigung der Sicherstellungs- und Vorsorgegesetze. Sicherheitspolitik in Zeiten der Uneindeutigkeit date: 2018-06-02 journal: Politisches Krisenmanagement DOI: 10.1007/978-3-658-20811-0_6 sha: 1043b752a8a001f0bb01a788b2dc62c1761b7a93 doc_id: 37811 cord_uid: u07gnlv5 Das Grundgesetz (GG) kennt klare Regelungen zum Spannungs- und Verteidigungsfall, vgl. nur Art. 80a, 115a Abs. 1 GG. Diese Bestimmungen wurden unter den Bedrohungslagen des Kalten Krieges und seiner gefährlichsten Tage in der Kuba- Krise in einer Notstandsverfassung zusammengefasst, bei einer großen Wintex-Übung im Ausweichsitz der Verfassungsorgane in Mariental erprobt und von der ersten großen Koalition „verabschiedet“ (1966–1969, Kabinett Kiesinger/Brandt). Veränderungen folgten. Daher dürfte die auf den ersten Blick provokativ erscheinenden Aussage von Eric Schmidt und Jared Cohen zutreffen: "All future wars will begin as cyberwars. Cyberattacs and online desinformation campaigns will define the next generation of conflict, and they will unfold silently, invisibly and relatively inexpensivly." (Time 2016). Kurzum "unscheinbar" werden diese Konflikte beginnen. Politik und Wirtschaft müssen folgende Ziele umsetzen: "keep our information secure and our infrastructure safe". Künftig werden auch nichtstaatliche Akteure Cyberattacken stemmen können. Die dazu notwendigen "tools" bietet das darknet an. Sie werden darüber hinaus ihre Attacken so aussehen lassen (können) als ob sie von einem anderen z. B. einem Staat ausgehen. Um dem vorzubeugen sind auch neue Regeln und Normen notwendig (vgl. ebd.) . Als eine neue Regelung ist das "Gesetz zum besseren Informationsaustausch bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus" vom 26. Juli 2016 2 zu nennen. Aufgrund dieses Gesetzes kann das Bundesamt für Verfassungsschutz mit ausländischen Nachrichtendiensten gemeinsame Dateien errichten. Die Befugnisse der Bundespolizei zum Einsatz von verdeckten Ermittlern werden 1 Das Weißbuch der Bundeswehr ist ein durch das Bundesministerium der Verteidigung erarbeitetes und durch die Bundesregierung verabschiedetes Grundlagendokument, das die sicherheitspolitische Lage der Bundesrepublik Deutschland und der Verbündeten für die kommenden Jahre aus Sicht der Regierung darstellt (vgl. Wikipedia 2017a), und als Leitfaden für sicherheitspolitische Entscheidungen und Handlungen in Deutschland dienen soll. 2 Bundesgesetzblatt I (2016, S. 1818). erweitert (Gnüchtel 2016 (Gnüchtel , S. 1113 (Gnüchtel -1119 . Inwieweit hat nun diese Bedrohungslage Auswirkungen auf die Notstandsgesetzgebung im Grundgesetz bzw. auf den Bevölkerungsschutz. Rechtspositivistisch könnte hier vermerkt werden: Es gibt wenig entsprechende neue Gesetze(svorhaben). Das bekannteste ist das IT-Sicherheitsgesetz. Der Begriff des Bevölkerungsschutzes findet sich nicht im Grundgesetz. Es handelt sich auch nicht primär um einen rechtlichen, sondern um einen politischen Begriff, der seit ca. dreißig Jahren als Oberbegriff für Zivilschutz, Polizeiliche Gefahrenabwehr. Bei polizeilichem Handeln ist zu prüfen, ob eine Ermächtigungsgrundlage einschlägig ist und ob die Voraussetzungen dieser Norm erfüllt sind. Wieweit die Generalklausel neben Standardmaßnahmen oder Spezialermächtigungen als "Auffangtatbestand" einschlägig ist, hängt vom Einzelfall ab. In der Regel ist die Anwendung der Generalklausel ausgeschlossen, wenn sich aus dem konkreten Einzelfall ergibt, dass Standardmaßnahme oder Spezialermächtigung einen Problemkreis abschließend regeln sollen. Ist dies nicht der Fall, kann m. E. in allen Bereichen des Gefahrenabwehrrechtes auf die Generalklausel zurückgegriffen werden. Unter dem Begriff Hilfeleistungsrecht werden Feuerwehr-, Rettungsdienst-, Katastrophen-und Zivilschutzrecht zusammengefasst. Auch diese Aufgaben gehören (wie das Polizeirecht) als nichtpolizeiliches Gefahrenabwehrrecht zum besonderen Verwaltungsrecht. Daraus folgt, dass Feuerwehr und Rettungsdienst auf das allgemeine Ordnungsrecht und seine Ermächtigungsgrundlagen -vor allem die Generalklausel und die Bestimmungen über Störer/Nichtstörer zurückgreifen können, soweit sie nicht selbst eine dem § 14 Absatz 1 des Preußischen Polizeiverwaltungsgesetzes (PrPVG) nachgebildete Generalklausel zur Verfügung haben. Eine entsprechende Generalklausel kennt das Polizei-und das Ordnungsrecht in den Ländern. Diese Generalklauseln (da sie alle derselben Vorschrift nachgebildet sind) greifen immer in der gleichen Situation, nämlich dann, wenn Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung besteht. Sie ziehen allesamt dieselbe Rechtsfolge nach sich: Es können die notwendigen Maßnahmen getroffen werden. Notwendig bedeutet "geeignet" und "erforderlich". Unter "erforderlich" versteht man, dass es kein milderes, gleich zweckgeeignetes Mittel geben darf. Da die Generalklausel als Ermächtigungsgrundlage in die Rechte der Bürger eingreift, ist immer auch die Verhältnismäßigkeit des Eingriffes zu prüfen. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dem Verfassungsrang zukommt, begrenzt jede Maßnahme. Der Katastrophenschutz umfasst alle Maßnahmen des Landes zum Aufbau eines einheitlichen Hilfeleistungssystems bei Großschadensereignissen als Ergänzung der normalen Gefahrenabwehr (Brandschutz-und Rettungsdienst). Kreisfreie Städte und Kreise unterstützen durch vorsorgliche Planungen (Gefahrenabwehrpläne, Maßnahmekalender, etc.) und Einrichtungen. Die Bezeichnungen, der Regelungsumfang und der Zuschnitt der Gesetze sind in den Ländern zum Teil sehr unterschiedlich, die Kernaufgaben aber im Wesentlichen gleich. Länder, Kreise und Gemeinden haben aufgrund dieser Vorschriften jeweils Zuständigkeiten und Aufgaben innerhalb der allgemeinen Gefahrenabwehr. Der Rettungsdienst ist z. B. in der Regel den Kreisen zugewiesen, der Feuerschutz den Gemeinden. Der "Staat" im Sinne des Grundgesetzes sind Bund, Länder und Gemeinden. Die grundsätzlichen Zuständigkeiten in der nichtpolizeilichen, auf den Bevölkerungsschutz bezogenen Gefahrenabwehr sind auf diese drei Ebenen aufgeteilt. Den Kommunen (Städte und Gemeinden, Kreise und Kreisfreie Städte), obliegt die Zuständigkeit in der Gefahrenabwehr, für den Brandschutz-und Rettungsdienst (alltägliche Gefahrenabwehr). Die Städte und Gemeinden handeln ggf. im Rahmen der Bundes-bzw. Landesauftragsverwaltung. Die übertragenen Tätigkeiten sind Pflichtaufgaben und müssen umgesetzt werden. Somit ergeben sich konkret folgende Zuständigkeiten: Das Land für den Katastrophenschutz auf Landesebene und überörtliche Gefahrenabwehr in planerischer und finanzieller Hinsicht, der Bund für Ergänzung und Erweiterung in Bezug auf Konzeption und Finanzierung, sowie bei Ergänzungsteilausstattung für Einsatz und Überwachung, die Kommunen/Städte (Gemeinden) und Kreise: Brandschutz-und Rettungsdienst (tägl. Gefahrenabwehr). Die Kommunen sind in Bundesauftragsverwaltung für Einsatz, Überwachung und Verwaltung der vom Bund gestellten Ressourcen, in Landesauftragsverwaltung für Überwachung und Einsatz der vom Land aufgestellten Einheiten zuständig. Das Katastrophenabwehrrecht ist vom Recht der allgemeinen und besonderen Gefahrenabwehr (Ordnungsbehördenrecht, Polizeirecht) abzugrenzen. Die zivile Gefahrenvorsorge ist, was den Katastrophenschutz betrifft, grundsätzlich Ländersache. Die gesetzlichen Regelungen in den Ländern unterscheiden sich oftmals. Dennoch bleibt das Grundsystem in seinen Strukturen erhalten und die länderspezifischen Systeme sind kompatibel, wenn z. B. vor einem Großschadensfall gemeinsam überlegt wird, wie zusammengearbeitet werden kann. Im Katastrophenfall arbeiten alle staatlichen Ebenen ungeachtet der grundsätzlichen Trennung eng zusammen. Rechtsgrundlage bildet die Amtshilfe, Art. 35 Abs. 1 GG. Dies gilt in den grenznahen Regionen auch grenzüberschreitend. Trotz der Brexit-Entscheidung und der Übergabe des Austrittsgesuches durch Premierministerin May -Europa wächst zusammen. Die deutsch-niederländische Grenze ist für den Unkundigen an manchen Stellen nicht zu erkennen. Konzeption "Zivile Verteidigung" In der Konzeption "Zivile Verteidigung" (KZV) ist u. a. festgelegt, dass die Funktionsfähigkeit der lebens-und verteidigungswichtigen Einrichtungen und Anlagen zu den strategischen Zielen des Zivilschutzes in Deutschland gehört. Das BBK wird in einer Rechtsverordnung zum Sicherheitsüberprüfungsgesetz (SÜG) konkret als lebenswichtige Einrichtung im öffentlichen Bereich definiert. Diese Feststellung bedeutet, dass die Tätigkeit in bestimmten Bereichen des BBK als sicherheitsempfindlich gilt. Das führt dazu, dass es zur Ausübung solcher Tätigkeiten einer vorherigen Sicherheitsüberprüfung bedarf. Anders als im Bereich Geheimschutz, wo es um den Zugang zu oder den Umgang mit Verschlusssachen geht, erfordert hier schon die Beschäftigung an einer sicherheitsempfindlichen Stelle innerhalb einer lebenswichtigen Einrichtung eine Sicherheitsüberprüfung. Diese personellen Maßnahmen werden als "Vorbeugender personeller Sabotageschutz" bezeichnet. Ziel ist es, empfindliche Bei derartigen Risiken, Gefahren und Katastrophen ist die Kommunikation zwischen den handelnden Fachleuten (Katastrophenschutzbehörden, THW, Hilfsorganisationen etc.) und der Bevölkerung schon immer bedeutsam gewesen. Die Bedeutung dieser auf konkrete Gefahren bezogenen Kommunikation die gemeinhin in Risikokommunikation (Kommunikation über Risiken vor der Krise) und Krisenkommunikation (Kommunikation während der Krise) differenziert wird, hat aber mit der Nutzung der Social Media und des Web. 2.0 eine neue Dimension und zusätzliche Bedeutung erhalten. Hier kann in Echtzeit interagiert werden. Gleichzeitig wird anhand der Social-Media-Fakten ein gemeinsames Situationsbewusstsein der Interagierenden möglich, das die Veränderungen zwischen dem Risiko (eventuell modellierbar, Möglichkeit etwas hilfreich-vorbereitendes zu tun) und der konkret gewordenen Gefahr in der Krise anschaulich macht. Anhand der zeitgleichen Transparenz objektiver Gesichtspunkte und subjektiver Wahrnehmungen werden Entscheidungen überall transparent und können auch hinsichtlich ihres Sinns und Zwecks nachvollzogen werden. Aus "Umsetzen" und "Dulden" den Grundprinzipien der preußischen Verwaltung wird Mitwirkung. Damit eine Risiko-und Krisenkommunikation erfolgreich sein kann, ist nicht nur ein Informations-und Wissensstand der zuständigen Behörden über die Gefahr erforderlich, sodass je nach Sachlage Informationen und Warnungen erfolgen können. Darüber hinaus muss die Behörde auch wissen, welche Information und welche Kommunikation die Bevölkerung wünscht bzw. benötigt. Denn Kommunikation ist Interaktion, d. h. sie beruht aus einem informationellen Austausch. Austausch im Zeitalter des Web 2.0 heißt Austausch "just in time". Dies ist über Social Media möglich, über herkömmliche Kommunikationskanäle (Presse-Mitteilungen, Radio, Fernsehen) nicht. Um das Informationsbedürfnis nachvollziehen und vorausberechnen zu können sind Social-Media-Analysen der Social Media Communities denkbar, z. B. "Zeitgeist" für Google oder "Memology" für Facebook (vgl. OpinioIuris 2013; Wikipedia 2015 Wikipedia , 2017b . Informationserhebung, -analyse und -verarbeitung, z. B. um ein aktuelles Lagebild zu erstellen war schon immer eine zentrale Teilaufgabe der Gefahrenabwehr. Auch das Ziel: Vollständigkeit, Validität und Aktualität der Daten hat sich nicht geändert (vgl. Gusy 2011, S. 187 f.) . Deshalb könnte der Eindruck entstehen, bei der Social-Media-Analyse handele es sich lediglich um eine qualitative Verbesserung einer ansonsten prinzipiell gleichwertigen Verfahrensweise, eine besondere Form der Informationsgewinnung (vgl. Walus 2013, S. 2). Als Maßnahme bei der Daten und Informationen erhoben werden, könnten personenbezogene und spezifische Social Media Analysen das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Artikel 1 in Verbindung mit Artikel 2 GG) bzw. den Schutzbereich des Fernmeldegeheimnisses (Artikel 10 Absatz 1) tangieren, bei der allgemein gefahrenaufklärenden Analyse ist dies aber nicht der Fall (vgl. OpinioIuris 2013). Grundsätzlich obliegen Social-Media-Analysen den für die Gefahrenabwehr zuständigen Behörden, in der Regel auf Landes-, Kreis-, oder Gemeindeebene, denen der Katastrophenschutz und die Katastrophenvorsorge übertragen sind. Die Verwaltungskompetenz auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr liegt in der Regel bei den Ländern. Dessen ungeachtet haben Bundesverfassungsgericht und Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass die Regelungen der Artikel 63 ff., GG insbesondere die Aufgabe der Staatsleitung auch die Informationstätigkeit der Bundesregierung mit umfassen. Die an der Selbstverantwortung der Bürger ausgerichtete politische Ordnung Deutschlands gebietet es, den Bürger durch ausreichende Information auch in die Lage zu versetzen, dieser Selbstverantwortung gerecht zu werden. Dies gilt im Besonderen in Krisensituationen 8 . Sogar im Zivilschutz ergänzen behördliche Maßnahmen nur die Selbsthilfe der Bevölkerung (vgl. o. V. 2009 ). Diese Aufgabe der informationellen Krisenbewältigung entspricht dem heutigen Begriff der Risiko-und Krisenkommunikation. Die Wahrnehmung dieser Aufgabe erfordert eine Nutzung der Social-Media. Der Umfang wäre im Einzelnen festzulegen. Die Nutzung der Social-Media ermöglicht mithin die partizipative Beteiligung der Bürger. Sie ermöglicht zudem eine Situationsanalyse, die ein schnelles "vor die Lage kommen" erlaubt. Über Risiken und Krisen-/Katastrophensituationen wird kommuniziert, zwischen den Bürgern untereinander, zwischen Staaten, zwischen Staat und Bürger. Dabei ist der Staat im Sinne des Artikel 28 Grundgesetz umfassend als Bund, Länder und Gemeinden und die zuständigen Behörden (i. B. den Gefahrenabwehrbehörden) zu verstehen. Damit eine erfolgreiche Krisenkommunikation später funktionieren kann, müssen bereits in der Risikokommunikation die Grundlagen gelegt werden. Dabei ist die Lebenswirklichkeit der Bürger bestimmend. Risikokommunikation ist der zielgerichtete Austausch oder das Teilen von Informationen über Risiken, deren potenzielle Folgen sowie deren Bewältigungsstrategien zwischen politischen, behördlichen (staatlichen) und anderen Interessenvertretern sowie der Öffentlichkeit, z. B. den Medien und der Bevölkerung. Bei dem Prozess der Risikokommunikation handelt es sich um einen zielgerichteten, grundsätzlich partizipativ angelegten Kommunikationsprozess, den Austausch von Informationen. In diesem Prozess kommunizieren Staat und Bürger gleichberechtigt miteinander. Dieser Prozess vollzieht sich im Gespräch (in der normalen face to face Kommunikation) gleichzeitig. Ein gegenseitiges aufeinander Eingehen ist nicht nur möglich, sondern normal. Diese Gleichzeitigkeit war bis vor wenigen Jahren in der Risikokommunikation nur sehr eingeschränkt möglich, in der Krisenkommunikation waren die Einschränkungen noch viel größer. Daher wurden eher "Verlautbarungen" der Behörden, Anweisungen und Verhaltensmaximen erwartet. Heutzutage ist weltweit (auch in Deutschland) die Lebenswirklichkeit von immer mehr Menschen durch die jederzeitige Nutzung der Social-Media bestimmt. Das Mobiltelefon ist zum leicht transportablen Computer geworden, mit dem eine Kommunikation (mit wem ich will) jederzeit, sieben Tage die Woche, 24 h am Tag möglich ist. Diese selbstverständlich gewordene Kommunikationsverfügbarkeit und -Nutzung gilt für alle Themen, das Internet bietet hier nahezu unbegrenzte Möglichkeiten. Das hat vielfältige Gründe, einer der wichtigsten ist die Schnelligkeit und Zielgenauigkeit des Informationsflusses. Ich bekomme genau die Information genau dann, wann ich sie will. Das Informationsbedürfnis wird unmittelbar gestillt. Unterrichtung durch die Bundesregierung Antwort der Bundesregierung Das Gesetz zum besseren Informationsaustausch bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus. Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Polizei-und Ordnungsrecht (8. Aufl., S. 187 f.) Rechtshandbuch Zivile Sicherheit Innerer Staatsnotstand Handbuch des Katastrophenrechts, Schriften zum Katastrophenrecht (Bd. 9 Bundeswehr und Polizei werden in den nächsten Tagen gemeinsam den Ernstfall eines Terroraktes proben Gesetz über den Zivilschutz und die Katastrophenhilfe Informationserhebungen durch Social-Media-Analysen im Rahmen der staatlichen Risiko-und Krisenkommunikation Bundeskompetenzen im Bevölkerungsschutz Das Katastrophenschutzrecht der Europäischen Union Handbuch Krisenmanagement (2. Aufl.). Wiesbaden: Springer VS Resilienz und Recht im Bevölkerungsschutz Informationserhebungen durch Social-Media-Analysen im Rahmen der staatlichen Risiko-und Krisenkommunikation Social media