209 1988-7221 | Vol. 9 | Nº 1 | 2016 | pp. 209-234

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Justicia de transición en España: claves para aprobar una 
asignatura pendiente

Transitional Justice in Spain

Universidad de Oviedo, España
lucpayero@gmail.com

Abstract

justice put forward by L. Joinet –truth, justice and reparation– will frame this analysis. Firstly, 

the protection of human rights, as agreed within the specialized literature, would be met.

Key words: Francoist crimes, International Criminal law, Transitional justice in Spain, Amnesty Law, 
Historical memory, Spanish transition

Resumen

El objetivo de este trabajo es analizar la política española en materia de justicia transicional. To-
mando como referencia las tres dimensiones de la justicia de transición señaladas por L. Joinet 

-
ción, serán sugeridas algunas medidas que, de adoptarse, acercarían a España a lo que la literatura 
especializada considera que son los estándares internacionales en materia de protección de los 
Derechos Humanos.

Palabras clave: Crímenes franquistas, Derecho internacional penal, Justicia de transición en España, Ley 
de Amnistía, Memoria histórica, Transición española

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mailto:lucpayero@gmail.com


artículos originales
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1. La Transición española

Tras la muerte de Franco se inicia en España un proceso de transición a la democracia que 
culmina con la aprobación de la Constitución de 1978. La española puede ser adecuada-
mente descrita como una transición «vía transacción», puesto que se trata de un supuesto 
en el que una dictadura «inicia la transición estableciendo ciertos límites al cambio políti-
co y permaneciendo como una fuerza electoral relativamente significativa a lo largo de la 
[misma]» (Share y Mainwaring, 1986: 88). Se lleva a cabo una negociación «generalmente 
implícita entre las elites del régimen autoritario y [de] la oposición democrática», por lo 
que las partes mantienen una desigualdad de partida: «el régimen [dictatorial] toma la 
iniciativa de dar comienzo a la liberalización1 y durante la mayor parte del proceso per-
manece en una posición que le permite ejercer una influencia significativa sobre el curso 
del cambio político» (1986: 88). Ello condujo a que el saldo final del proceso beneficiase 
a quienes comenzaron con ventaja, puesto que ellos diseñaron las líneas maestras del ré-
gimen democrático de acuerdo a sus intereses. He aquí algunos ejemplos.

En primer lugar, la monarquía impuesta por Franco en la persona de Juan Carlos de 
Borbón se mantuvo hasta hoy sin que el pueblo fuera consultado acerca de la forma de 
gobierno que prefería –a pesar de que el sistema democrático inmediatamente anterior era 
el de la II República– ni se exigiera al monarca que jurase la Constitución –quien, por el 
contrario, prometió respetar las Leyes Fundamentales del Reino hasta en dos ocasiones–. 
Incluso cuando Juan Carlos decidió abdicar en su hijo para lavar la cara a una institución 
salpicada por los escándalos no se planteó seriamente la necesidad de dotar de legitimidad 
democrática a la monarquía a través de la celebración de un plebiscito.

En segundo lugar, las líneas generales del sistema electoral actual ya se contenían en el 
Real Decreto-ley 20/1977, de 18 de marzo, que establecía las normas rectoras del proceso 
para la elección de las Cortes que habrían de aprobar la Constitución. Condicionados 
por la Ley para la Reforma Política,2 los contenidos del Decreto-ley de 1977 tendrían 
continuación en la Constitución y en la Ley Electoral.3 A grandes rasgos, puede afirmarse 
que el diseño del sistema electoral español consagra el bipartidismo, otorga mayor peso 
a las provincias escasamente pobladas y rurales, de tendencia conservadora, y sólo arroja 
resultados proporcionales en las circunscripciones de mayor tamaño, actuando como un 
procedimiento cuasi-mayoritario en el resto. Todo ello conduce a que el sistema produzca 
unos efectos psicológicos que tienden a reforzar sus efectos materiales (el llamado «voto 
útil»). Como consecuencia aparece un sentimiento generalizado de ausencia de alterna-
tivas y, por tanto, cunde la sensación de que la mayor parte de los ciudadanos no están 
representados por las opciones políticas que gobiernan.

En tercer lugar, la unidad nacional resultó de una imposición extraparlamentaria sin 
cuya aceptación los militares no hubiesen permitido que el proceso de elaboración cons-

1. Lo que no quiere decir que lo hiciera de manera voluntaria: «los cambios se dan en respuesta a la gran moviliza-
ción popular» (Monedero, 2013: 136).
2. Ley 1/1977, de 4 de enero, para la Reforma Política.
3. Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.



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titucional continuara (Solé Tura, 1985: 99-100). Más aún, se encomienda al ejército la 
defensa de esa unidad nacional.

En cuarto lugar, y aunque se ha dicho que la Constitución española permite una 
interpretación tendencialmente socialista o más neoliberal, lo cierto es que no estamos 
ante un texto constitucional revolucionario o rupturista –como la Constitución italiana 
de 1948 o la portuguesa de 1976–, sino ante una Constitución mixta. Y es que «en las 
transiciones vía transacción acometidas por regímenes autoritarios conservadores cabe 
esperar que los líderes del régimen gobiernen evitando cambios socioeconómicos de orden 
estructural» (Share y Mainwaring, 1986: 95). Eso se consiguió en España a través de los 
Pactos de la Moncloa, que fijaron «las paredes maestras del modelo económico» (Pisare-
llo, 2011: 178). La evolución posterior hacia una mayor liberalización de los mercados 
y una paralela reducción de los derechos sociales vendría marcada por la incorporación 
a la Comunidad Económica Europea en 1986. El resultado fue la consagración de «una 
auténtica Constitución económica dirigente, pero invertida, que regulaba con detalle su 
programa tecnocrático y neoliberal, frenando cualquier intento de regeneración demo-
crática y proscribiendo la posibilidad de que dentro de los Estados pudieran ejecutarse 
políticas keynesianas capaces de contener al capital financiero» (Pisarello, 2011: 186). La 
crisis económica actual y la reforma del artículo 135 de la Constitución para dar prioridad 
al pago de la deuda sobre cualquier gasto social o de otro tipo terminaron por dibujar los 
rasgos de la Constitución económica en España.

En quinto lugar, y a los efectos de este trabajo, reviste una importancia fundamental 
otra característica típica de las transiciones vía transacción, como es «la ausencia de me-
didas de castigo dirigidas contra los líderes del periodo autoritario» (Share y Mainwaring, 
1986: 95). Se puede entender que los líderes de un régimen dictatorial se nieguen a iniciar 
«la democratización a no ser que les sea garantizado el que no vayan a ser procesados» 
(1986: 95), pero lo que llama la atención del caso español es que transcurridos casi cua-
renta años desde la aprobación de la Constitución, con un sistema de democracia formal 
plenamente consolidado, sigan sin adoptarse apenas medidas de justicia de transición. 
Y ello a pesar de los recientes desarrollos del Derecho internacional en materia de pro-
tección de las víctimas de violaciones de Derechos Humanos y desapariciones forzosas. 
Más aún, el discurso oficial acerca de la Transición en España afirma que representó un 
proceso modélico, digno de ser exportado a otras latitudes4 y que, aunque tuvo sus ligeras 
sombras, éstas aparecen compensadas por sus muchas luces y se explican acudiendo al 

4. Según Elster, «el caso español es único dentro de las transiciones a la democracia, por el hecho de que hubo una 
decisión deliberada y consensuada de evitar la justicia transicional […]. En los hechos esta decisión consensuada 
de ignorar el pasado no tuvo imitadores directos» (2006: 80-81). Es más, los únicos ejemplos que pueden extraerse 
de ella son la «impunidad de grandes criminales, la mentira, el silencio, el abandono y desprecio a las víctimas de la 
represión» (Sáez, 2010: 30-31).



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contexto de terrible confrontación social5 de la época.6 No obstante, un estudio compa-
rativo del caso español y otros supuestos transicionales permite comprobar que existen 
modelos alternativos en los que, al contrario que en España, se aplicaron medidas de jus-
ticia de transición de manera más amplia y efectiva y se procedió a recuperar la memoria 
democrática anterior a la dictadura. A continuación analizaré con detalle los déficits que 
presenta la justicia transicional en España para intentar demostrar que, lejos de resultar 
ejemplar, la Transición española consagró un modelo de impunidad para los criminales 
de la dictadura. En lugar de ser exportada, la Transición española debiera ser revisada y 
sus errores, en la medida de lo posible, enmendados.7

2. Justicia de transición en España

El término justicia de transición (transitional justice) hace referencia a «la variedad de pro-
cesos y mecanismos asociados con los intentos de una sociedad por resolver los problemas 
derivados de un pasado de abusos a gran escala, a fin de que los responsables rindan cuen-
tas de sus actos, servir a la justicia y lograr la reconciliación. Tales mecanismos pueden ser 
judiciales o extrajudiciales» (Naciones Unidas, 2004: §8).

Es importante destacar que las medidas de justicia transicional no sólo resultan de 
aplicación en sociedades en las que se está gestando la democracia –como sería España a 
mediados de los años setenta–, sino que Estados con un sistema democrático asentado, 
al menos desde un punto de vista formal –como la España actual– también pueden –y 
deben– recurrir a ellas a fin de saldar cuentas con su pasado.

Tras el informe de Joinet sobre la impunidad de los autores de violaciones de los De-
rechos Humanos, se suele entender que la justicia de transición se compone de tres di-
mensiones: verdad, justicia y reparación (1997). Veamos en qué consiste cada una de ellas.

2.1. Verdad

El principio de verdad tiene como finalidad esclarecer los hechos ocurridos durante la 
dictadura para determinar si constituyeron una vulneración de los derechos fundamenta-
les. La verdad, en este sentido, presenta una doble dimensión: individual y colectiva. En el 

5. Algunos elementos de ese contexto que permiten comprender mejor el desarrollo de la Transición española –aun-
que sus hagiógrafos no siempre los señalen– son, además de la violencia y la conflictividad social, la crisis económica 
mundial y la desmovilización de la sociedad, fomentada esta última –según explica Ortí (1989)– tanto por la bur-
guesía conservadora como por las elites de los partidos y organizaciones sindicales antifranquistas que se sumaron al 
consenso. La desactivación de la calle favoreció la estrategia de cambio controlado y limitado a los aspectos formales 
de la democracia.
6. Vid., a modo ilustrativo, Viver i Pi-Sunyer (1998: 29).
7. A este respecto, las reflexiones de Queralt son absolutamente pertinentes: «como decía Heráclito no se puede 
entrar dos veces en el mismo río lo que, aplicado a nuestro caso, […] significa que no tiene sentido reescribir la His-
toria. Pero lo que no decía Heráclito es que haya que bañarse siempre en el mismo pútrido río y que no asista el de-
recho al saneamiento de tales aguas. No se trata de revisar la Historia […]. De lo que se trata es de devolver a quienes 
impunemente y con publicidad se les arrebató lo que hace que una persona sea persona: su dignidad» (2011: 929).



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plano individual se reconoce un derecho a saber qué pasó cuyos titulares son las víctimas y 
sus familiares y amigos. Este derecho entraña un deber correlativo de investigar los hechos 
a cargo del Estado. En el plano colectivo, la verdad consiste en el derecho de la sociedad 
a conocer la historia para evitar su repetición. Es lo que se conoce como derecho a la 
memoria histórica. En contrapartida, el Estado tiene un deber de preservar esa memoria 
«a fin de prevenir contra las deformaciones de la historia» denominadas revisionismo y 
negacionismo (Joinet, 1997: §17).

Las medidas que sugiere Joinet para proceder a esclarecer la verdad son dos: la crea-
ción de comisiones no judiciales de investigación, más conocidas como comisiones de la 
verdad, y la preservación de todos aquellos archivos relacionados con las violaciones de 
Derechos Humanos (1997: §18).

Pues bien, en España no se creó ninguna comisión de la verdad durante la Transición 
ni aun después. El consenso, tan alabado, que posibilitó el tránsito pacífico8 de la dicta-
dura a la democracia se basó en un pacto de silencio y olvido del pasado, tanto el infame 
–el golpe de Estado y la dictadura– como el democrático –la República y la resistencia 
antifranquista–. Se pretendía evitar la apertura de viejas heridas para, de ese modo, lograr 
la reconciliación nacional. Semejante actitud contribuyó a difundir la tesis de la equidis-
tancia entre ambos bandos, responsables por igual de crímenes terribles.9

Con la Ley de Memoria Histórica10 se perdió una buena oportunidad de avanzar en 
el esclarecimiento de la verdad. Pese a que entre los objetivos declarados de la norma se 
encuentra la recuperación de la memoria personal y familiar «de quienes padecieron per-
secución o violencia, por razones políticas, ideológicas o de creencia religiosa, durante la 
Guerra Civil y la Dictadura» (artículo 1.1), así como, en el marco de las políticas públi-
cas, fomentar «los valores y principios democráticos, facilitando el conocimiento de los 
hechos y circunstancias acaecidos durante la Guerra Civil y la Dictadura y asegurando la 
preservación de los documentos relacionados con ese período histórico y depositados en 
archivos públicos» (artículo 1.2), lo cierto es que la regulación es insuficiente para colmar 
el deber de memoria e investigación que incumbe al Estado –más aún, en ningún lugar 
aparecen recogidas las obligaciones del Estado, sólo se habla de derechos de las víctimas 
y sus familiares– y la aplicación no ha sido demasiado efectiva.11

8. A juicio de Monedero, «que la transición fue pacífica es un mito injustificable» (2013: 142), teniendo en cuenta 
la violencia brutal que desplegaron tanto la extrema derecha como la extrema izquierda, ETA, el GRAPO y las fuer-
zas y cuerpos de seguridad del Estado. En palabras de Sánchez Cuenca, «exceptuando la transición rumana […], la 
española ha sido la más sangrienta en Europa» (2009: 10). Una buena descripción de tal violencia puede leerse en 
Sánchez Soler (2010).
9. Resultan sumamente ilustrativas las siguientes palabras de Monedero: «si […] la mejor forma de esconder un 
elefante en la Gran Vía es llenando la Gran Vía de elefantes, para que no hubiera culpables de la guerra era necesario 
que todos fueran culpables. Se sentaban las bases para entender la Guerra Civil como el resultado de un enfren-
tamiento fratricida entre los españoles, un pueblo que aún no había aprendido a convivir pacíficamente. El relato 
era amable para los hijos de los vencedores, que ganaban en moralidad respecto de sus padres, pero seguía siendo 
inmoral para la consciencia de los vencidos, culpables solamente de haber intentado defender la legalidad vigente 
en 1936» (2013: 169).
10. Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas a favor 
de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura.
11. Mucho menos desde que el Partido Popular (PP) dejó sin fondos la aplicación de la Ley de Memoria Histórica. 



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La ley contempla tres dimensiones del derecho a la verdad: la localización y exhu-
mación de fosas comunes, la investigación histórica acerca de la dictadura y la gestión 
de los monumentos y símbolos públicos. El primer asunto se contiene en los artículos 
11-14. El artículo 11.1 regula el derecho de los familiares a conocer el paradero de sus 
muertos en los siguientes términos: «las Administraciones Públicas, en el ejercicio de sus 
competencias, facilitarán a los descendientes directos de las víctimas que así lo soliciten 
las actividades de indagación, localización e identificación de las personas desaparecidas 
violentamente durante la Guerra Civil y la represión política posterior y cuyo paradero 
se ignore» (cursiva añadida).

Esta colaboración del Estado con los particulares en la búsqueda de los cadáveres de los 
desaparecidos, que se iniciará siempre a instancia de parte, se queda lejos de lo que precep-
túan las normas internacionales en la materia y consagra una especie de «privatización de 
la verdad» (Amnistía Internacional, 2006).12 Y es que el deber de recordar e investigar que 
corresponde al Estado no depende de que lo pidan las partes; incluso los Estados habrían 
de alentar a las víctimas a ejercer su derecho a la memoria (Naciones Unidas, 2005: §12).

En los artículos 20-22 se establecen medidas acerca de los estudios de investigación 
histórica: de este modo, se «constituye el Centro Documental de la Memoria Histórica» 
en Salamanca (artículo 20.1), estableciéndose «el derecho de acceso a los fondos docu-
mentales depositados en los archivos públicos y la obtención de las copias que se soliciten» 
(artículo 22.1).

Particularmente importantes son las disposiciones acerca de la gestión de los monu-
mentos y simbología públicas que se contienen en los artículos 15-17. El artículo 15.1 
dice: «las Administraciones Públicas, en el ejercicio de sus competencias, tomarán las 
medidas oportunas para la retirada de escudos, insignias, placas y otros objetos o men-
ciones conmemorativas de exaltación, personal o colectiva, de la sublevación militar, de 
la Guerra Civil y de la represión de la Dictadura».

La aplicación de este precepto ha sido limitada y todavía perduran monumentos de 
exaltación franquista en diferentes ciudades españolas, así como calles cuyos nombres 
recuerdan hechos o personajes relacionados con ese pasado luctuoso. Más aún, el artícu-
lo 15.2 prevé una importante limitación a la retirada de símbolos franquistas: «cuando 
concurran razones artísticas, arquitectónicas o artístico-religiosas protegidas por la ley». 
Según ha señalado Capellà, si tenemos en cuenta «que buena parte de estos símbolos fas-
cistas se encuentran todavía en iglesias y fachadas de edificios públicos, esta disposición 

La justificación ofrecida es que «no se debe remover el pasado». Y es que incluso las labores de identificación y ex-
humación de cadáveres han quedado sin financiación, pese a que cuando el PP llegó al poder en 2012 aseguró que 
ésta iba a ser la única acción memorialista que, no sólo mantendría el presupuesto, sino que lo vería incrementado. 
Como el tiempo ha demostrado, otra promesa vacua (Pérez, 2015).
12. En este sentido, y como bien señalaba Gómez Isa, «al final, parece que va a ser la sociedad civil, con la ayuda 
de los historiadores, quien elabore la narrativa del sufrimiento de las víctimas de la Guerra Civil y el franquismo, 
algo que, aunque imprescindible, resulta totalmente insuficiente. […]. La verdad por sí sola no [basta], tiene que ir 
acompañada de un reconocimiento público del sufrimiento. La verdad no se puede quedar en el círculo más íntimo 
de las víctimas, sino que tiene que ser reconocida oficial y públicamente» (2012: 179).



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corre el peligro de quedar en papel mojado cuando no haya voluntad política de eliminar 
monumentos y simbología franquista» (2009: 244). Y eso es lo que ha ocurrido.

Aun así, no siempre resulta conveniente la destrucción de todos los símbolos de la 
dictadura; en los casos en que exista un valor artístico o, incluso, histórico relevante (véa-
se, por ejemplo, el Valle de los Caídos), conviene mantenerlo, pero dándole una nueva 
orientación antifascista.13 De este modo, se convierte en un lugar de memoria para que 
las generaciones venideras sepan y vean cuán terrible fue el régimen dictatorial: es lo que 
ha pasado en Argentina con la antigua Escuela de Mecánica de la Armada (ESMA), con-
vertida desde 2004 en un museo para la memoria y la promoción de los Derechos Hu-
manos. Esta permanencia no alcanza en ningún caso a los nombres de las calles y plazas 
que conmemoran personajes o hechos relacionados con el pasado funesto.

Como balance general, podría decirse que en la Ley de Memoria Histórica «brillan 
por su ausencia medidas para tratar de garantizar el derecho individual de las víctimas y 
el derecho colectivo de la sociedad a conocer toda la verdad» (Gómez, 2012: 179).

2.2. Justicia

El principio de justicia es un requisito básico para evitar la impunidad. La justicia im-
plica un derecho de las víctimas a un proceso justo y eficaz donde, si procede, se castigue 
a su opresor y, correlativamente, un deber del Estado de investigar concienzudamente 
las violaciones de Derechos Humanos que se hayan cometido, perseguir a sus autores, 
juzgarlos y, finalmente, condenarlos si se demuestra su culpabilidad.

En su informe, Joinet sugería la adopción de dos tipos principales de medidas a fin de 
implementar adecuadamente el principio de justicia. En primer lugar, la concesión a la 
víctima de la «posibilidad de hacer valer sus derechos beneficiándose de un recurso justo 
y eficaz (…) para que su opresor sea juzgado» (1997: §26). Lo ideal es que la competen-
cia para juzgar recaiga sobre los tribunales nacionales y que se reserve excepcionalmente 
la competencia a un tribunal internacional en aquellos casos en los que los primeros no 
puedan llevar a cabo esa labor de manera imparcial (1997: §28). En segundo lugar, el re-
lator especial recomendaba la aplicación restrictiva de ciertas reglas jurídicas para impedir 
que favoreciesen la impunidad de los agresores. Así, la prescripción no debe regir en los 
crímenes contra la humanidad ni ha de contar para la misma el período de tiempo donde 
no haya existido un recurso eficaz (1997: §31); no cabe amnistiar a los responsables de 
violaciones de Derechos Humanos «en tanto las víctimas no hayan obtenido justicia por 
la vía de un recurso eficaz» (1997: §32) y el derecho de reparación en ningún caso puede 
verse afectado por la amnistía; tampoco es posible que los autores de vulneraciones de 
derechos gocen de los derechos de «refugio político, asilo territorial o diplomático» (1997: 
§33) o se amparen en el carácter político de sus crímenes a fin de evitar la extradición 

13. A ello se refería De Greiff al decir: «ciertos objetos no pueden propiamente ser removidos y algunos pueden 
o deben mantenerse con una necesaria contextualización y «resignificación» para perder el carácter divisorio que 
puedan tener y poder contribuir a la pedagogía ciudadana y la memoria. El Valle de los Caídos es un buen ejemplo 
de ello» (2014: §29).



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(1997: §34); ni el principio de obediencia debida ni el arrepentimiento pueden actuar 
como causa de exoneración de la responsabilidad penal (1997: §36-37); la jurisdicción 
de los tribunales militares ha de quedar limitada a las «infracciones específicamente mili-
tares cometidas por militares», excluyéndose las violaciones graves de Derechos Humanos 
(1997: §38); por último, los jueces nombrados de manera ilegítima deben ser destituidos, 
mientras que aquellos que fueron removidos del cargo durante la dictadura han de ser 
reintegrados a su puesto (1997: §39).

De los tres aspectos que comporta la justicia de transición, el derecho a la justicia ha 
sido, quizá, el que ha alcanzado un menor desarrollo en España. Si no se esclareció la 
verdad de lo ocurrido, mucho menos iba a procederse a juzgar a los responsables. Parece 
que «ni siquiera durante los años previos al inicio formal de la transición, y ni aun los 
partidos de la extrema izquierda, demandaron abiertamente la persecución y castigo ju-
dicial de los responsables de los crímenes pasados» (Chinchón, 2007: 134). Y es que «las 
demandas más repetidas de la oposición moderada […] fueron, además de la amnistía, 
la [abolición] de las jurisdicciones especiales. Todo lo relacionado con la supresión de los 
cuerpos represivos y la devolución del patrimonio expoliado a los particulares (por la Ley 
de Responsabilidades Políticas de 1939) tendió a dejarse de lado y las medidas de justicia 
política nunca llegaron a plantearse con la suficiente claridad» (Aguilar, 2001 :16).

Las dos peticiones de la oposición democrática se cumplieron, pero en ambos casos las 
concesiones contenían un gusano oculto. Por lo que se refiere a la eliminación de las ju-
risdicciones especiales, el Tribunal de Orden Público (TOP) desapareció en enero de 1977, 
pero sus magistrados no fueron depurados, sino que se integraron automáticamente en la 
sala de lo Penal de la Audiencia Nacional (AN), un tribunal más que cuestionable en un 
Estado de derecho (vid. Andrés, 2012: 169-170).

Por lo que hace a la amnistía, se solicitaba para los presos políticos de la dictadura. 
La Ley 46/1977, de 15 de octubre, constituyó el hito fundamental en este sentido, al 
amnistiar «todos los actos de intencionalidad política, cualquiera que fuese su resultado, 
tipificados como delitos y faltas, realizados al día 15 de diciembre de 1976», así como los 
cometidos entre esa fecha y el 15 de junio de 1977 «cuando en la intencionalidad política 
se aprecie además un móvil de restablecimiento de las libertades públicas o de reivindica-
ción de autonomías de los pueblos de España». Si los actos con esos fines no supusieron 
«violencia grave contra la vida o la integridad de las personas» la amnistía se extiende hasta 
el 6 de octubre de 1977 (artículo 1.1). No obstante, durante el trámite parlamentario se 
colaron dos cláusulas que amnistiaban también a los violadores de Derechos Humanos y 
que resultarían finalmente aprobadas: «están comprendidos en la amnistía […] los delitos 
y faltas que pudieran haber cometido las autoridades, funcionarios y agentes del orden 
público, con motivo u ocasión de la investigación y persecución de los actos incluidos en 
esta Ley, [así como] los delitos cometidos por los funcionarios y agentes del orden público 
contra el ejercicio de los derechos de las personas» (artículo 2 e, f ).

A partir de ese momento, en las escasas ocasiones en que se intentaron investigar y 
juzgar los crímenes de la dictadura siempre fue alegada la Ley de Amnistía como un impe-



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dimento legal absoluto.14 El argumento se resume más o menos así. Cuando se aprobó la 
Ley de Amnistía, el Derecho internacional de los Derechos Humanos se hallaba en paña-
les, por lo que España no incumplió la obligación de investigar y perseguir las violaciones 
de Derechos Humanos que establecen, entre otros, el Estatuto de Roma de la Corte Penal 
Internacional (1998) o la Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, 
inhumanos o degradantes (1984), puesto que tales normas no habían sido promulgadas 
todavía. España había ratificado sólo unos meses antes el Pacto Internacional de Derechos 
Civiles y Políticos (PIDCP), cuyo artículo 2.3 reconoce el derecho a un recurso efectivo 
a toda persona que vea vulnerados los derechos que el propio tratado contempla; y ello 
«aun cuando tal violación hubiera sido cometida por personas que actuaban en ejercicio 
de sus funciones oficiales».

Autores como Ambos (2009a) y Gil (2009) consideran que, en primer lugar, no cabe 
una aplicación retroactiva del PIDCP, por lo que si los hechos ocurrieron con anterioridad 
a su ratificación –como es el caso– no habría derecho a recurso. En segundo lugar, incluso 
aunque se admitiese la retroactividad del PIDCP, el recurso no tendría que ser necesaria-
mente de tipo penal, sino que bastaría el reconocimiento de acciones en el orden civil. A 
pesar de que España también incumplió sus obligaciones internacionales en este punto, 
como expresamente reconoce Gil (2009: 109), ello no significa que la Ley de Amnistía 
contradijese el Derecho internacional del momento. En tercer lugar, e incluso aunque la 
Ley de Amnistía fuese derogada, los crímenes habrían prescrito, por lo que tampoco sería 
posible su persecución penal. Esta es la opinión que siguen tanto el Tribunal Supremo 
(TS)15 como los dos principales partidos políticos de ámbito estatal.

14. El caso Ruano constituye uno de los pocos ejemplos en los que se llevaron ante los tribunales crímenes (asesinato 
y tortura) cometidos por funcionarios durante el franquismo. Enrique Ruano era un joven estudiante al que detuvo 
la policía en 1969 por repartir propaganda de Comisiones Obreras (CCOO). A los tres días, su cuerpo apareció 
muerto en el patio interior de una casa. Según la versión oficial, Ruano se tiró por la ventana intentando escapar 
(suicidio). Tal y como relata Aguilar, «dicha muerte no fue debidamente investigada e incluso se manipularon una 
serie de documentos y pruebas para intentar justificar la acción de Ruano basándose en su supuesto desequilibrio 
psicológico. […]. En 1992, los tres policías implicados en el caso se hallaban en activo en el cuerpo policial y nunca 
fueron castigados ni siquiera por negligencia en la custodia del detenido. En esta fecha, la familia decidió reabrir el 
caso y llevarlo a la justicia. Sin embargo, los abogados de los acusados adujeron, por un lado, que los veinte años 
transcurridos impedían, según la legislación en vigor, juzgar ningún delito y, por otro, que la Ley de Amnistía de 
1977 se había aprobado para evitar este tipo de juicios. Al final, la justicia decidió que el delito no había prescrito, 
pero que la ausencia de pruebas determinantes (puesto que éstas se habían hecho desaparecer con anterioridad), 
obligaba a absolver a los tres policías implicados» (2001: 31-32).

Es importante destacar, no obstante, la conclusión que extrae A. Gil de la decisión de la Audiencia Provincial de 
Madrid (Auto 19 diciembre 1995) en la que, «frente a la pretensión de la defensa y del Ministerio Fiscal de con-
siderar los hechos amnistiados, admitió la tesis de la acusación particular afirmando que la aplicación de la Ley de 
Amnistía exigía un juicio valorativo sobre la intencionalidad política de los acusados que, por el momento, no había 
sido probada. [Por tanto, habría que deducir, en primer lugar], una interpretación restrictiva de la Ley del 77: donde 
dice que se amnistían los delitos cometidos por los funcionarios con la ocasión de la persecución de delitos políticos 
debe exigirse también en la comisión de dichos delitos el mismo móvil político. [En segundo lugar], la amnistía no 
impide la investigación y constatación de los hechos y del móvil político para los delitos de los funcionarios que no 
hubieran sido perseguidos con anterioridad, sino que, por el contrario, la constatación por el tribunal de estos presu-
puestos es condición para su aplicación. Esta interpretación acercaría más nuestra Ley de Amnistía a un mecanismo 
de averiguación de la verdad y no de olvido absoluto» (2009: 86).
15. El Auto del TS de 28 de marzo de 2012, que resuelve la cuestión de competencia planteada por Garzón en el 
caso de las fosas del franquismo, hace referencia a todos estos asuntos. Con respecto a la irretroactividad de la aplica-



artículos originales
Payero López, Lucia. Justicia de transición en España: claves para aprobar una asignatura pendiente218

No obstante, existe una opinión alternativa16 que, sobre la base de los recientes desa-
rrollos del Derecho internacional en materia de protección de los Derechos Humanos, y 
teniendo en cuenta el precedente sentado por la jurisprudencia de la Corte Interamerica-
na de Derechos Humanos (CIDH), afirma la necesidad de derogar la Ley de Amnistía y 
perseguir los crímenes del franquismo. A ello obligan la coherencia política y la responsa-
bilidad moral que, pese a lo que algunos autores parecen sugerir, no se encuentran reñidas 
con la corrección jurídica.17

ción de las normas penales internacionales dice: «el principio de legalidad y el de interdicción de la retroactividad de 
las normas sancionadoras no favorables (artículo 9.3 de la Constitución), que prohíben la aplicación retroactiva de 
las disposiciones sancionadoras a los hechos anteriores a su vigencia, impiden operar con la categoría «delitos contra 
la humanidad» para denotar jurídicamente y tratar procesalmente las acciones criminales de las que fueron víctimas 
las personas a las que se refieren las denuncias que motivan las actuaciones de referencia».

También alude a la prescripción de los delitos: «por la fecha de iniciación de dichas causas, las acciones criminales 
sobre las que versan deben considerarse prescritas, a tenor de lo previsto en los artículos 131 y 132 del Código Penal. 
Es así, debido, de una parte, a que el delito de detención ilegal de carácter permanente sin dar razón del paradero de 
la víctima, presente en el Código Penal de 1928, desapareció en el de 1932, para ser reincorporado al de 1944, de 
modo que no estuvo vigente durante la mayor parte del tiempo en que tuvieron lugar las acciones que se trataría de 
perseguir. De otra, porque, como se dice en la STS 101/2012, el argumento de la permanencia del delito fundado 
en la hipotética subsistencia actual de situaciones de detención producidas en torno al año 1936, carece de plausi-
bilidad. Y, en fin, porque, aun admitiendo razonablemente […] que, por la imposibilidad para los familiares de los 
afectados de instar la persecución de esos delitos durante la dictadura, hubiera que posponer el inicio del cómputo 
de la prescripción a la entrada en vigor de la Constitución, el 29 de diciembre de 1978, incluso en este supuesto, el 
plazo de 20 años habría transcurrido en todo caso».

Finalmente, también menciona la vigencia de la Ley de Amnistía: «la Ley 46/1977 […] forma parte del ordenamien-
to vigente. […] Porque a tenor de lo que dispone su artículo 6, la amnistía determinará en general la extinción de 
la responsabilidad criminal derivada de las penas impuestas o que pudieran imponerse; y porque, conforme a su 
artículo 9, será aplicable cualquiera que sea el estado de tramitación del proceso, no podría dejar de proyectar sus 
efectos sobre los hechos a que se refieren las denuncias que están en el origen de las actuaciones en las que se han 
suscitado las cuestiones que ahora se deciden» (FJ 2º).
16. Vid. Chinchón (2007, 2008), Queralt (2007), Estirado (2009), Sáez (2009), Garcés (2010), Paredes (2010, 
2013) y Valencia (2012).
17. Los defensores de la vigencia de la Ley de Amnistía y, en consecuencia, de la imposibilidad de juzgar los crímenes 
de la dictadura, apelan a los valores del garantismo jurídico y del iuspositivismo legalista «para evitar resultados que 
político-criminalmente no consideran deseables» (Paredes, 2010). Un buen ejemplo lo encontramos en Gil: «se ha 
criticado a los tribunales españoles la incoherencia de perseguir crímenes cometidos en otros países desconociendo 
leyes de amnistía, mientras no persigue los cometidos en España amparados por una ley de amnistía. Sin embargo, 
en un país con división de poderes y con independencia judicial, las decisiones de los tribunales no tienen por qué 
ser políticamente correctas ni políticamente coherentes, sino sólo jurídicamente correctas y […] entiendo que la 
decisión de la Audiencia Nacional respecto de las leyes argentinas de Punto Final y Obediencia Debida es jurídi-
camente correcta, como también lo es someterse a la propia ley de amnistía, que sí vincula a los jueces españoles 
–no a los extranjeros cuando persigan crímenes claramente tipificables como internacionales en el momento de su 
comisión–» (2009: 152). Sin embargo, España no coopera con los tribunales extranjeros que investigan crímenes 
franquistas, como quedó demostrado recientemente: cuando en Argentina se abrió un proceso judicial en cuyo 
marco la jueza Servini de Cubría dictó orden internacional de detención contra diecinueve altos cargos franquistas, 
el Ministerio del Interior denegó su extradición, alegando que los delitos habían prescrito y estaban amparados por 
la amnistía de 1977.

Aun así, y según apunta Valencia, «la corrección jurídica no se puede separar de la coherencia política ni, sobre todo, 
de la responsabilidad moral, a menos que se pretenda que la función jurisdiccional consiste tan sólo en hacer dere-
cho formal e impartir justicia ritual, lo cual termina por convertirse en positivismo puro y duro al servicio del orden 
o desorden establecido» (2012: 190). Además, los resultados que los defensores de la Ley de Amnistía pretenden 
evitar «resultarían compatibles (y aquí estriba la trampa, en negarlo) con el Derecho positivo, además de ser muy 
valiosos en términos político-criminales (reducción del nivel de impunidad, satisfacción de Derechos Humanos), en 



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2.3. Reparación

La reparación que se concede a las víctimas de violaciones de Derechos Humanos 
presenta una doble dimensión: individual y colectiva. En el plano individual, la repara-
ción consiste en un derecho a un recurso eficaz cuyo titular es la víctima, sus familiares 
directos, las personas a cargo de la víctima o quienes estuviesen estrechamente vinculados 
con ella. El deber de reparación a cargo del Estado incluye tres tipos de medidas: de resti-
tución, de compensación o indemnización y de rehabilitación o readaptación. De acuerdo 
con la Resolución 60/147,18 «la restitución, siempre que sea posible, ha de devolver a la 
víctima a la situación anterior. […] Comprende, según corresponda, el restablecimiento 
de la libertad, el disfrute de los Derechos Humanos, la identidad, la vida familiar y la ciu-
dadanía, el regreso a su lugar de residencia, la reintegración en su empleo y la devolución 
de sus bienes» (principio 19). El principio 20 dispone la indemnización «por todos los 
perjuicios económicamente evaluables», entre los que se cuentan el daño físico y mental, 
la pérdida de oportunidades, los daños materiales y pérdida de ingresos, incluido el lucro 
cesante, los perjuicios morales y los gastos de asistencia jurídica o de expertos, atención 
médica y psicológica. Por último, la rehabilitación incluirá «atención médica y psicológi-
ca, así como servicios jurídicos y sociales» (principio 21).

En el plano colectivo, el derecho a la reparación alude al ámbito moral (no económico) 
y comprende medidas de carácter simbólico relacionadas con la memoria histórica (algu-
nas de ellas ya fueron mencionadas cuando se explicó el derecho a la verdad, puesto que 
verdad y reparación se hallan íntimamente conectadas en su dimensión colectiva): es lo 
que en la Resolución 60/147 se incluía bajo el concepto de satisfacción (principio 22). De 
este modo, el Estado se halla obligado a adoptar «medidas eficaces para conseguir que no 
continúen las violaciones, la verificación de los hechos y la revelación pública y completa 
de la verdad […], la búsqueda de las personas desaparecidas […], una declaración oficial 
o decisión judicial que restablezca la dignidad, la reputación y los derechos de la víctima 
[…], una disculpa pública que incluya el reconocimiento de los hechos y la aceptación de 
responsabilidades, la aplicación de sanciones judiciales o administrativas a los responsables 
de las violaciones, conmemoraciones y homenajes a las víctimas, la inclusión de una ex-
posición precisa de las violaciones ocurridas en la enseñanza de las normas internacionales 
de Derechos Humanos y del derecho internacional humanitario».

términos meramente políticos y también en términos morales» (Paredes, 2010). En cualquier caso, «la incoherencia 
que […] revela en la proyección internacional de nuestro Estado […] la vocación expresada por nuestros órganos 
jurisdiccionales para erigirse en custodios del respeto de los Derechos Humanos por doquier, a través del empleo 
de la herramienta de la jurisdicción universal contemplada en el artículo 23.4 LOPJ», ha sido subsanada mediante 
las reformas operadas por la LO 1/2009, 3 noviembre, y la LO 1/2014, 13 marzo, que modificaron la LO 6/1985, 
1 julio, del Poder Judicial, en lo relativo a la justicia universal (González, 2009: 84). Tras esta desnaturalización 
del instituto de la justicia universal ni se investigarán los crímenes de genocidio y de lesa humanidad ocurridos en 
España ni tampoco los que hayan tenido lugar en cualquier otro Estado.
18. Resolución 60/147, de la Asamblea General, que aprueba los Principios y directrices básicos sobre el derecho de 
las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de Derechos Humanos y de violaciones graves 
del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones (16 diciembre 2005).



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Payero López, Lucia. Justicia de transición en España: claves para aprobar una asignatura pendiente220

El ámbito de la reparación individual es, sin duda, el que ha alcanzado un mayor grado 
de desarrollo en España –más concretamente, en su faceta indemnizatoria–; aún así, ha-
bría muchas cosas que mejorar de acuerdo con los estándares internacionales y siguiendo 
el ejemplo de otros países que también se enfrentaron a un pasado dictatorial. La repa-
ración en España se ha entendido fundamentalmente en su vertiente económica, lo cual 
resulta insuficiente.19 Por esa razón se ha dicho que la Transición española responde a un 
«modelo de olvido del pasado «absoluto» con rehabilitación» de las víctimas (Chinchón, 
2007: 136). Como ha señalado Sauca, hasta el 20 de noviembre de 2002 –fecha en que, 
por primera vez, el Congreso de los Diputados aprueba una declaración de reconocimien-
to a las víctimas de la guerra y el franquismo20– «se habían producido diversos reconoci-
mientos de derechos e indemnizaciones a los combatientes republicanos que en la mayoría 
de casos suponían la equiparación de derechos de los combatientes por la República con 
los de los vencedores» (2008: 75). Así, se llega a la Ley de Memoria Histórica, donde 
también se contienen medidas de reparación colectivo-simbólicas como parte del derecho 
a la memoria histórica.21 Por lo que se refiere a la reparación pecuniaria individual, la Ley 
de Memoria Histórica amplía los ámbitos de aplicación de algunos derechos ya existentes 
e introduce otros nuevos (vid. artículos 5-10, 18 y Disposiciones Adicionales 4-5 y 7).

Algunos déficits de las políticas de reparación en España son los siguientes: no se ha 
construido ningún monumento nacional de homenaje a las víctimas y, por el contrario, 
subsisten numerosos símbolos de la dictadura (el Valle de los Caídos sin reorientación 
antifascista alguna,22 estatuas, placas conmemorativas, nombres de calles, listas de los 

19. La concepción económica de la reparación no agota el concepto: vid. Sentencia de la CIDH, Caso Loayza Ta-
mayo c. Perú, 27 noviembre 1998; Gómez (2006: 57); Villa Gómez (2013).
20. Debe señalarse que la declaración parlamentaria no condena el franquismo explícitamente, sino el totalitarismo 
y la violencia en sentido genérico, a la vez que reconoce el sufrimiento de las víctimas. Las condiciones que puso 
el PP para aprobar esta Proposición no de ley fueron dos: que se sacasen definitivamente del debate político esos 
asuntos y que se tuviese especial cuidado en no reabrir viejas heridas y rencores (Atencia Robledo, Diario de Sesiones 
del Congreso de los Diputados [DSCD] núm. 625, 20 noviembre 2002, p. 20517). De ahí que cuando en 2013 el 
grupo parlamentario de Izquierda Plural presentó una Proposición de ley en el Congreso de los Diputados para que 
el 18 de julio fuera declarado Día Oficial de Condena de la Dictadura Franquista, el PP utilizó su mayoría absoluta 
para impedir que la misma se admitiera a trámite (DSCD núm. 112, 21 mayo 2013). Por esta razón, Aguilar ase-
guraba que «hoy en día, el PP no ha condenado todavía explícitamente el golpe de Estado de 1936 ni la dictadura 
que vino a continuación» (2007: 17).
21. Destaca, por ejemplo, el artículo 2.1, que «declara el carácter radicalmente injusto de todas las condenas, sancio-
nes y cualesquiera formas de violencia personal producidas por razones políticas, ideológicas o de creencia religiosa, 
durante la Guerra Civil [y] […] la Dictadura».

El artículo 3.1 declara la «ilegitimidad de los tribunales, jurados y cualesquiera otros órganos penales o adminis-
trativos que, durante la Guerra Civil, se hubieran constituido para imponer, por motivos políticos, ideológicos o 
de creencia religiosa, condenas o sanciones de carácter personal, así como la de sus resoluciones»; en particular, 
«el Tribunal de Represión de la Masonería y el Comunismo, el Tribunal de Orden Público, […] los Tribunales de 
Responsabilidades Políticas y los Consejos de Guerra» (artículo 3.2), así como «las condenas y sanciones dictadas 
por motivos políticos, ideológicos o de creencia» por los tribunales de la dictadura (artículo 3.3). No obstante, «no 
se procede a la abolición de dichas instituciones en el sentido de que mantienen el estatuto de haber pertenecido al 
orden jurídico español. Dicho de otro modo, esta derogación no tiene un efecto ex tunc que se retrotraiga hasta el 
momento en que fue dictada la norma» (Sauca, 2008: 97).
22. La Ley de Memoria Histórica únicamente prohíbe que allí se realicen actos de naturaleza política o exaltadores 
de la Guerra Civil, sus protagonistas o el franquismo (artículo 16.2), pero respeta su condición de lugar de culto y 



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«caídos por Dios y por España» en iglesias y catedrales…); ni los monarcas ni ningún 
Presidente del Gobierno han pedido perdón «a las víctimas de la guerra o de la represión 
franquista en nombre del Estado» (Aguilar, 2007: 17); tampoco se ha disculpado la Iglesia 
católica, cómplice de los vencedores de la guerra; además, y en el plano de la reparación 
material, «nunca se aprobaron medidas destinadas a facilitar el retorno de decenas de mi-
les de exiliados ni normas que ofrecieran reparación a las víctimas de la tortura» (2007: 
22). A juicio de Chinchón, «los pasos dados por España se han alejado notablemente de 
la inmediatez exigida en toda reparación, al tiempo que, en líneas generales [se produce 
una] falta de adecuación con un concepto de víctima acorde a lo que dispone el derecho 
internacional […]. La inmensa mayoría de las iniciativas aprobadas no han tenido un 
verdadero carácter reparador, pues no se han basado en el reconocimiento de la existencia 
de ninguna violación previa, sino que más bien han sido configuradas como una suerte 
de compensación o igualación de regímenes» (2007: 183).

Por último, resulta interesante señalar que el Estado español se ha volcado y no ha 
escatimado medios para reparar el sufrimiento de otras víctimas –paradigmáticamente, 
las del terrorismo (de ETA), pero también es llamativo el esfuerzo dedicado a la búsqueda 
del cadáver de Marta del Castillo, por ejemplo–, lo que denota un trato absolutamente 
discriminatorio que acrecienta la injusticia cometida por el Estado.23 De hecho, debiera 
ocurrir más bien al revés: el Estado tendría que ser incluso más diligente en la reparación 
de las víctimas cuando fue el causante del daño que si se trata de crímenes cometidos 
por particulares. Y es que hay una «notable diferencia entre delitos de particulares, inclu-
so organizados, expresión de violencia privada, y los crímenes de derecho internacional 
ejecutados por el Estado, de modo sistemático, masivo y serial, que provocan masacres 
humanas. Es la distancia que existe entre el poder privado, al margen de la intensidad de 
la ofensa, y el poder estatal genocida» (Sáez, 2014: 11).

3. ¿Cómo subsanar los graves déficits de la justicia transicional en España?

Las principales carencias de la justicia de transición en España se refieren a los ámbitos 
del derecho a la verdad y a la justicia. En lo que sigue, serán esbozadas algunas propuestas 
que, de aplicarse en este país, colmarían ciertas lagunas de su política transicional y lo 
acercarían a los estándares internacionales en materia de protección de las víctimas de 
vulneraciones graves de los Derechos Humanos.

3.1. Verdad

El Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas aseguró recientemente que 
«aunque toma nota con satisfacción de las garantías dadas por el Estado parte [España] 

cementerio –prueba del enorme poder de la Iglesia en España–.
23. Vid. R. Sáez (2009: 100), Vicente (2009: 150), Arrojo (2014), Gordon (2014).



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Payero López, Lucia. Justicia de transición en España: claves para aprobar una asignatura pendiente222

en el sentido de que la Ley de la Memoria Histórica prevé que se esclarezca la suerte que 
corrieron los desaparecidos, observa con preocupación las informaciones sobre los obstá-
culos con que han tropezado las familias en sus gestiones judiciales y administrativas para 
obtener la exhumación de los restos y la identificación de las personas desaparecidas. El 
Estado parte debe […] prever la creación de una comisión de expertos independientes en-
cargada de restablecer la verdad histórica sobre las violaciones de los Derechos Humanos 
cometidas durante la Guerra Civil y la dictadura y permitir que las familias identifiquen 
y exhumen los cuerpos de las víctimas y, en su caso, indemnizar» (2008: §9).

Por tanto, convendría proceder a la des-privatización de la labor de búsqueda de los 
desaparecidos mediante la asunción de esa competencia por parte de las administraciones 
públicas. Asimismo sería necesaria la creación de una comisión de la verdad integrada por 
expertos independientes para proceder a esclarecer los hechos ocurridos durante la guerra 
y la dictadura posterior. Igualmente, el Estado español tendría que prestar una mayor 
atención a la recuperación de la memoria histórica, incluyendo la eliminación o reasigna-
ción de significado a todos los símbolos de la dictadura y la reclamación del pasado repu-
blicano como un referente válido para mejorar la democracia y avanzar por su senda:24 se 
pretende así recobrar «una memoria democrática que, frente al relato político hegemónico 
que ha actuado como pilar legitimador del sistema constitucional, reivindique el relato 
de las víctimas del franquismo y ponga en valor lo que supuso para España la Segunda 
República y la Constitución de 1931» (Escudero, 2013: 321). De este modo, la verdad 
histórica se «oficializaría», poniendo fin a la «excesiva fragmentación que caracteriza la 
construcción de la memoria en España» (De Greiff, 2014: §104g).

3.2. Justicia

Por lo que se refiere a la efectividad del derecho a la justicia, tres grandes obstáculos 
impiden el procesamiento de los criminales de la dictadura: el principio de legalidad, la 
vigencia de la Ley de Amnistía y la prescripción de los delitos.

El principio de legalidad exige que exista una ley previa (lex praevia) que tipifique los 
hechos. Esa ley podría hallarse en el ordenamiento internacional o nacional. Por lo que 
se refiere al primero, se ha sugerido que el Derecho creado por el Estatuto y el fallo del 
Tribunal Militar Internacional de Nüremberg adquirió alcance universal tras la Resolu-
ción 95 (I),25 convirtiéndose en parte del Derecho consuetudinario internacional (Esti-
rado, 2009: 118). En el artículo 6c de dicho Estatuto se dice que son crímenes contra 
la humanidad:26 «el asesinato, la exterminación, esclavización, deportación y otros actos 

24. Y es que, paradójicamente, España es el único país de Europa donde se puede «ser demócrata sin ser antifascista» 
(Monedero, 2013: 246). En los Estados de nuestro entorno han desaparecido del imaginario oficial «desde el mismo 
momento de la Liberación, los nombres y las loas a los tiranos y a su extensísima cohorte de secuaces» (Queralt, 
2011: 930).
25. Confirmación de los principios de Derecho internacional reconocidos por el Estatuto del Tribunal Militar 
Internacional de Nüremberg y por el fallo de este Tribunal. Resolución 95 (1), 11 diciembre 1946, de la Asamblea 
General de Naciones Unidas.
26. Tanto el Tribunal Militar Internacional de Nüremberg como el de Tokio tenían competencia para conocer no 



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inhumanos cometidos contra la población civil antes de la guerra o durante la misma [en 
España, diríamos: durante la Guerra Civil o después de la misma]; la persecución por 
motivos políticos, raciales o religiosos en ejecución de aquellos crímenes que sean com-
petencia del Tribunal o en relación con los mismos, constituyan o no una vulneración de 
la legislación interna del país donde se perpetraron».

Por tanto, se podría aplicar la calificación de delitos contra la humanidad a muchos 
de los cometidos por el régimen franquista de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6c 
del Estatuto citado,27 especialmente si tenemos en cuenta que el propio Tribunal Euro-
peo de Derechos Humanos (TEDH) señaló que, «si bien el Tribunal de Nuremberg se 
estableció para enjuiciar a los principales criminales de guerra de los Países Europeos del 
Eje por los crímenes que habían cometido antes y durante la Segunda Guerra Mundial, 
[…] la validez universal de los principios relativos a los crímenes se vio posteriormente 
confirmada por, inter alia, la Resolución 95 de la Asamblea General de las Naciones Uni-
das (…) y más tarde por la Comisión de Derecho Internacional. Como consecuencia, la 
responsabilidad por crímenes contra la humanidad no puede verse limitada únicamente 
a los nacionales de ciertos países, ni exclusivamente a actos cometidos dentro del período 
específico de la Segunda Guerra Mundial».28

Sin embargo, algunos autores opinan que aunque el Derecho consuetudinario del mo-
mento en que se dictó la Ley de Amnistía obligase a España a perseguir los delitos, ello no 
significa que la norma internacional fuera de directa aplicación por el Estado. «Máxime en 
lo que concierne a una obligación de castigar penalmente, algo que el Estado sólo puede 
hacer de acuerdo con su sistema jurídico interno y, en un país regido por el principio de 
legalidad, a partir de una Ley que defina la conducta punible y la pena aplicable a los 
sujetos responsables» (Tamarit, 2009: 137).29

sólo crímenes contra la humanidad, sino también crímenes contra la paz y crímenes de guerra. «Salvo los crímenes 
de guerra, los otros dos eran nuevas categorías de delitos que se aplicaron en contravención de los principios de 
legalidad y de no retroactividad pero que, desde entonces, sentaron un precedente de la lucha de la Humanidad 
contra la barbarie» (Fernández, 2010: 77).
27. Valencia considera que cuando se elaboró la Ley de Amnistía los crímenes del franquismo y la dictadura consti-
tuían delitos graves contra el Derecho de gentes «a la luz de la codificación del derecho internacional de los conflic-
tos armados, en su doble vertiente de derecho humanitario o derecho de Ginebra y derecho de la guerra o derecho 
de La Haya, que comienzan con la primera Convención de Ginebra de 1864 y con las trece Convenciones de la 
Haya de 1899 y de 1907, respectivamente. […]. Otros precedentes normativos de trascendencia [son] la declara-
ción diplomática de los aliados de la Primera Guerra Mundial, en mayo de 1915, para condenar el genocidio de los 
armenios por los turcos otomanos como un crimen «contra las leyes de la humanidad»; el Acuerdo de Londres, en 
agosto de 1945, por el cual los aliados de la Segunda Guerra Mundial crearon el Tribunal Militar Internacional de 
Nuremberg para juzgar a los jerarcas de la dictadura nazi por crímenes contra la paz, contra las leyes y costumbres de 
la guerra y contra las leyes de la humanidad; la Convención contra el Genocidio, de diciembre de 1948, que cons-
tituye el instrumento fundacional del Derecho penal internacional; y la decisión de la Comisión de Derecho Inter-
nacional, en julio de 1950, que codifica como nuevas normas consuetudinarias los Principios de Nuremberg que la 
Asamblea General de las Naciones Unidas ya había sancionado como tales en diciembre de 1946» (2012: 196-197).
28. Decisión del TEDH, caso Kolk y Kislyiy c. Estonia, 17 enero 2006.
29. En opinión de Ambos, «la persecución jurídico internacional de los crímenes fracasa por lo general –también en 
el caso español […]– por su falta de redacción típica en la fecha de los hechos y la persecución nacional lo hace por 
su prescripción» (2009b: 14). Más aún, con relación a la persecución internacional asegura que «es controvertido 
en qué medida tal deber [de perseguir los crímenes internacionales] puede derivarse del derecho consuetudinario 
internacional (artículo 38 (b) Estatuto de la CIJ) o de los principios generales del derecho (artículo 38 (c) Estatuto 



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No obstante, otro sector de la doctrina defiende que para los crímenes de lesa huma-
nidad no rige este principio del Derecho penal tradicional con el fin de evitar la impu-
nidad. Por ejemplo, el juez Zupančič aseguró que el artículo 7.2 del Convenio Europeo 
de Derechos Humanos (CEDH) representa una «excepción al principio nullum crimen, 
nulla poena, sine lege praevia». Y es que si el principio de legalidad se interpreta normal-
mente en un sentido restrictivo del poder estatal de castigar, «en este caso […] tiene el 
efecto inverso. Impide que los demandantes se beneficien de su propia interpretación del 
derecho». Y continúa: «es fácil imaginar un caso similar en el que los demandantes fueran 
altos magistrados de la RDA que hubiesen participado en la creación de la «práctica» ju-
dicial […] de la impunidad. ¿Diríamos entonces que este «elemento de la interpretación 
judicial» (ver el apartado 82 de la sentencia) equivale a la «ley que define el delito»?».30

Refiriéndose a las Leyes de Punto Final y Obediencia Debida argentinas (leyes de am-
nistía similares a la española), el Instituto Max-Planck decía: «las citadas leyes especiales 
son ilegales desde el punto de vista del Derecho internacional público […]. [No] se opone 
a esta conclusión la prohibición de retroactividad (nullum crimen sine lege praevia), sin per-
juicio de que Argentina firmó los convenios respectivos de Derechos Humanos después 
de la perpetración de los delitos. A nivel del Derecho Internacional Público Penal este 
principio ya no requiere de principios legales escritos para fundamentar una penalidad, 
sino que –desde la jurisprudencia de Nüremberg– son suficientes los principios no escri-
tos pero reconocidos por el Derecho Consuetudinario. Basta la penalidad en el momento 
de perpetración according to the general principles of law recognized by the community of 
nations (comp. Art. 15 inc. 2 PIDCP). Esta disposición quiere evitar la impunidad de gra-
ves violaciones a los Derechos Humanos y/o a delitos internacionales» (1998: 284-285).

Incluso el Juzgado de Instrucción nº 2 de la AN31 interpretó de este modo el principio 
de legalidad: «el principio de legalidad aplicable a los delitos internacionales tales como 
los crímenes contra la humanidad no es el interno, sino el internacional, contenido en el 
artículo 15 del PIDCP de 1966 […]. El CP vigente puede aplicarse retrospectivamente 
a conductas anteriores que ya eran criminales en el momento de cometerse con arreglo a 
la legalidad penal internacional; es decir, eran criminales porque estaban prohibidas en el 
Derecho consuetudinario internacional en esa época, aunque aún no hubieran sido tipi-
ficadas en el CP español. La legalidad penal internacional debe establecerse atendiendo 
tanto al Derecho convencional escrito, interno e internacional, como al Derecho consue-

de la CIJ). En cuanto al primero, es difícil aducir una práctica de los Estados a este efecto y el recurso a los últimos 
es pasible de crítica, dado que aparentemente quiere superar la falta de una práctica de los Estados o incluso una 
práctica contraria simplemente ignorándola» (2009b: 37).

Con respecto a la existencia de una norma de ius cogens consuetudinaria anterior a 1977 que obligase a España a 
perseguir los crímenes de la dictadura, A. Gil todavía es más restrictiva, puesto que entiende que no se daría nin-
guno de los elementos de la costumbre internacional: ni opinio iuris ni práctica consistente de los Estados (2009: 
109). Igualmente, Tamarit considera que «la existencia de una costumbre internacional que impusiera a los Estados 
el deber de perseguir penalmente las violaciones de los Derechos Humanos era dudosa en el momento en que fue 
dictada la Ley de amnistía» (2009: 137).
30. Voto concurrente a la Sentencia del TEDH, caso Streletz, Kessler y Krenz c. Alemania, 22 marzo 2001.
31. Auto que declara la admisión a trámite de la querella formulada en el caso de las víctimas españolas de los cam-
pos nacionalsocialistas (Diligencias Previas 211/08 L, 17 julio 2008).



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tudinario o los principios generales de las naciones civilizadas». En este punto, ni siquiera 
la exégesis dada al principio de legalidad por parte de los tribunales españoles es unánime, 
puesto que el TS sigue otra orientación.32

En cualquier caso, si no es posible la aplicación directa de las normas consuetudinarias 
de Derecho internacional, una segunda opción consistiría en acudir al Derecho interna-
cional convencional (García, 2013: 143-144), que sí cumpliría los requisitos de lex scripta 
y stricta. En este sentido, es necesario referirse al PIDCP, de obligado cumplimiento para 
nuestro país desde el 27 de abril de 1977. Más aún, España no expresó ninguna reserva 
a la hora de firmar este tratado. Su artículo 2.3 dice: «cada uno de los Estados Partes en 
el presente Pacto se compromete a garantizar que toda persona cuyos derechos o liber-
tades reconocidos en el presente Pacto hayan sido violados podrá interponer un recurso 
efectivo, aun cuando tal violación hubiera sido cometida por personas que actuaban en 
ejercicio de sus funciones oficiales».33

Se ha objetado que el PIDCP no resulta aplicable a actos cometidos con anterioridad a 
su entrada en vigor (artículo 15.1), como son todos los ocurridos en España. Ahora bien, 
existe una excepción a la prohibición general de retroactividad: «nada de lo dispuesto en 
este artículo se opondrá al juicio ni a la condena de una persona por actos u omisiones 
que, en el momento de cometerse, fueran delictivos según los principios generales del 
derecho reconocidos por la comunidad internacional» (artículo 15.2).

La pregunta clave es: los delitos cometidos durante la Guerra Civil y la dictadura, ¿se 
podían considerar incluidos dentro de esos «principios generales del derecho reconocidos 
por la comunidad internacional» en el momento en que se perpetraron? Hay buenas 
razones para pensar que sí. Y no ofrezco una rotunda respuesta afirmativa porque hablar 
de principios, particularmente en el ámbito internacional y, más concretamente, en esa 
época en que la protección internacional de los Derechos Humanos se hallaba en fase de 
gestación resulta tremendamente vago.

Ahora bien –y con esto entro en el ámbito del Derecho interno, el tercero donde se 
puede buscar la existencia de una ley previa–, en el momento de comisión de los hechos 
tanto el homicidio, como la violación, las lesiones corporales o la detención ilegal se halla-
ban tipificadas como delitos en el Código Penal (el de 1932 y el de 1944). Por tanto, qui-

32. La STS 101/2012, 27 febrero (caso de las fosas del franquismo), considera que el principio de legalidad exige 
la existencia de lex praevia (anterior a la comisión de los hechos), lex stricta (tipificada en una norma de rango le-
gal), lex certa (de forma clara) y lex scripta (por escrito). Así, «en orden a la aplicación del Derecho Internacional 
Penal «es necesaria una precisa transposición operada según el derecho interno, al menos en aquellos sistemas que, 
como el español, no contemplan la eficacia directa de las normas internacionales […]. El Derecho Internacional 
consuetudinario no es apto según nuestras perspectivas jurídicas para crear tipos penales completos que resulten 
directamente aplicables por los tribunales españoles» […]. La vigencia en nuestro ordenamiento del principio de le-
galidad exige que el derecho internacional sea incorporado a nuestro ordenamiento interno en la forma dispuesta en 
la Constitución y con los efectos dispuestos en la misma. No es posible –por más que sea sostenida por algún sector 
doctrinal– que las exigencias del principio de tipicidad se rellenen con la previsión contenida en el Derecho penal 
internacional consuetudinario, si el derecho interno no contempla esa tipicidad. Si lo hiciera con posterioridad, esa 
tipificación puede ser aplicada, pero siempre a partir de su publicación» (FJ 3º).
33. Entre esos derechos y libertades se encuentran la vida (artículo 6), la prohibición de la tortura (artículo 7), del 
trabajo forzoso (artículo 8) y de la detención ilegal (artículo 9), así como la libertad de pensamiento, conciencia y 
religión (artículo 18), todos ellos objeto de vulneración masiva durante la dictadura franquista.



artículos originales
Payero López, Lucia. Justicia de transición en España: claves para aprobar una asignatura pendiente226

zá en España se podría acudir al Derecho interno que estaba vigente cuando ocurrieron 
los crímenes para enjuiciarlos (Paredes, 2010). Como en el resto de Estados de nuestro 
entorno también se tipificaban tales conductas como delictivas, se puede entender que se 
daba un consenso entre las «naciones civilizadas» (artículo 7.2 CEDH) acerca de la nece-
sidad de sancionarlas, por lo que se cumpliría el requisito establecido en el PIDCP para 
su aplicación retroactiva: que los actos «fueran delictivos según los principios generales 
del derecho reconocidos por la comunidad internacional».

El segundo impedimento frente a la pretensión de juzgar los crímenes del franquismo 
es la vigencia de la Ley de Amnistía. Aquí se vuelve necesario precisar algunos extremos. En 
primer lugar, y como ya fue mencionado, la Ley de Amnistía se aprobó unos meses des-
pués de que España ratificase el PIDCP, motivo por el cual algunos autores han sugerido 
que la primera vulneró el Derecho internacional aplicable en nuestro país. Las relaciones 
entre el Derecho internacional y el Derecho interno, para el caso de un tratado anterior 
a una ley nacional –por ejemplo, el PIDCP y la Ley de Amnistía española–, se explican 
acudiendo al principio de aplicabilidad preferente. De acuerdo con el artículo 27 del 
Convenio de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969 (CVDT), «una parte no podrá 
invocar las disposiciones de su Derecho interno como justificación del incumplimiento 
de un tratado». Y es que, en el fondo, obrar en sentido contrario significaría quebrantar 
el propio ordenamiento nacional, puesto que la violación del Derecho internacional es, 
en sí misma, una transgresión del primero (Requejo, 1992: 62-63). Por tanto, la Ley de 
Amnistía se aprobó en contravención de la normativa internacional ratificada por España 
en aquel momento; esgrimir su vigencia como argumento para eximir al Estado de su de-
ber de perseguir los crímenes de Derecho internacional cometidos durante el franquismo 
(vid., Gil, 2009: 152) supone conculcar el artículo 27 del CVDT citado.34

Un segundo punto a destacar es que desde el momento en que se aprueba la Cons-
titución los jueces deben tener presente esta norma siempre que apliquen Derecho –sea 
éste preconstitucional o posterior a la Constitución–, así como los valores superiores que 
propugna (entre ellos, la justicia).35 En este sentido, nuestra Constitución es incompatible 

34. Más aún, como indica Paredes, «sin necesidad de acudir al efecto derogatorio del Derecho internacional de 
los Derechos Humanos sobre la legislación ordinaria, simplemente mediante la realización de una interpretación 
sistemática y valorativamente coherente de la Ley, habría que concluir que ciertos actos no fueron amnistiados: 
en concreto, aquellos que han sido declarados no susceptibles de amnistía ni de prescripción por la interpretación 
consolidada del Derecho internacional de los Derechos Humanos. Por lo demás, […] aun si tal interpretación no 
resultase posible (que lo es), la conclusión que debería extraerse no es que la Ley 46/1977 –interpretada como causa 
de extinción de la responsabilidad penal– se impone sobre el Derecho internacional de los Derechos Humanos, sino 
justamente la contraria: que se trata de una ley inválida ya ab initio (o, cuando menos, posteriormente derogada), 
por contradecir normas de rango superior» (2013: 39).
35. Como señaló el juez Levits, en su voto concurrente a la Sentencia del TEDH, caso Streletz, Kessler y Krenz c. 
Alemania, ante la cuestión de si «después de un cambio de sistema político (…) es legítimo aplicar el «viejo» derecho 
establecido por el régimen no democrático anterior de acuerdo con los métodos de interpretación y aplicación del 
derecho inherentes al nuevo orden político democrático», [la única respuesta posible es sí]. «Los Estados democrá-
ticos sólo pueden permitir a sus instituciones que apliquen el derecho –incluido el derecho anterior dictado por 
un gobierno pre-democrático– de una manera inherente al orden político democrático […]. El recurso a cualquier 
otro método de aplicación del derecho (que implica alcanzar resultados diferentes a partir de los mismos textos 
jurídicos) atentaría contra el núcleo mismo del orden público de un Estado democrático. Los mismos principios 
resultan igualmente aplicables respecto a la interpretación y aplicación de las normas del Derecho internacional, 



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con una ley que ampara la impunidad de asesinos, torturadores, secuestradores y viola-
dores a gran escala de los Derechos Humanos, por lo que tanto el artículo 2 e) y f ) de la 
Ley de Amnistía como las sentencias dictadas por los tribunales franquistas deberían ser 
suprimidas, expulsadas del ordenamiento jurídico, por injustas.36 Al igual que se hizo en 
otros países.37

Otra posibilidad sería declarar la «inconstitucionalidad sobrevenida […] por vulne-
ración del artículo 15 (derecho a la vida e integridad física y prohibición de la tortura y 
tratos inhumanos y degradantes)», en relación con el artículo 10.2 («interpretación de los 
derechos conforme a las declaraciones internacionales») (Tamarit, 2010: 68). Ello con-
duciría a una segunda inconstitucionalidad sobrevenida, puesto que la Ley de Amnistía 
es contraria al Derecho internacional de los Derechos Humanos y los tratados en esta 
materia no sólo sientan la pauta hermenéutica de los derechos fundamentales, sino que 
son parte del ordenamiento jurídico español si han sido ratificados por España –artículo 
96.1 de la Constitución– (Estirado, 2009: 123).38

En tercer lugar, el TEDH, cuya interpretación del CEDH vincula a España,39 ha 
afirmado que los delitos contemplados en el artículo 7.2 del CEDH –delitos con arre-
glo a los principios generales del Derecho reconocido por las naciones civilizadas– son 
incompatibles con la amnistía.40 En definitiva, «los crímenes del franquismo no podían 
ser amnistiados entonces y no pueden ser amnistiados ahora porque eran delitos graves 
contra el Derecho de gentes y lo siguen siendo en la actualidad» (Valencia, 2012: 196).41

como el PIDCP».
36. La necesidad de anular «las resoluciones de los tribunales de excepción que instituyó el estado fascista» deriva 
de la siguiente asunción: «el aparato institucional franquista fue un estado ilegal, un espacio de no derecho, porque 
se sustentaba sobre la violación sistemática de los derechos y libertades y conculcaba la legalidad internacional, el 
orden jurídico universal [basado] en los Derechos Humanos indisponibles» (Sáez, 2009: 85-86).
37. En palabras de Queralt, «ampararse en la irretroactividad de la Constitución es una añagaza. Si fuera verdad 
esa mentira, en los matrimonios celebrados antes de la Carta Magna seguiría mandando el marido. Afirmar que 
anular una sentencia del TOP o de un consejo de guerra es atentar contra la seguridad jurídica resulta grotesco 
[…]; también supone afirmar la supraconstitucionalidad de la seguridad jurídica por encima del valor superior de 
la Constitución que es la Justicia» (2007).
38. A juicio de Estirado, «en la medida en que la Ley de Amnistía, en cuanto impide la persecución penal de los 
citados crímenes de lesa humanidad, es contraria al Derecho Penal Internacional y a principios esenciales del mis-
mo, con fuerza de ius cogens, y que tal Derecho Internacional ha sido recogido por nuestra Constitución de 1978 a 
través de los artículos 10 y 96, debe entenderse derogada esta Ley por la Constitución en este concreto ámbito, sin 
necesidad de plantearse la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad» (2009: 123).
39. Vid. artículo 10.2 de la Constitución y STC 245/1991, 16 diciembre (FJ 3º).
40. Decisión del TEDH sobre la admisibilidad de la demanda nº 13113/03 presentada por Ely Ould Dah c. Fran-
cia, 17 marzo 2009.

Naciones Unidas se muestra igualmente contraria a las amnistías. Vid. Resolución 3074 (XVIII), 3 diciembre 1973, 
de la Asamblea General de Naciones Unidas que establece Principios de cooperación internacional en la identifi-
cación, detención, extradición y castigo de los culpables de crímenes de guerra o de crímenes de lesa humanidad 
(apartado 8). También la Declaración y Programa de Acción de Viena aprobados por la Conferencia Mundial de 
Derechos Humanos el 25 de junio de 1993. El Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas recomienda 
asimismo la derogación de la Ley de Amnistía de 1977 (2008).
41. Más aún, en España no se cumplían las circunstancias en las que, a juicio de algunos autores, cabe justificar una 
amnistía: el peligro de que, al tratar de satisfacer el derecho a la justicia de las víctimas, se pongan en peligro la paz 
y el orden democrático. Puede ser discutible hasta qué punto las elites del régimen franquista hubieran aceptado 



artículos originales
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Por lo que atañe a la prescripción de los crímenes, hay quien ha apuntado que aun 
cuando se interpretase el principio de legalidad como aquí se postula y se derogase la Ley 
de Amnistía, tampoco sería posible juzgar a los criminales de la dictadura que todavía se 
encuentren con vida porque sus delitos habrían prescrito.

No obstante, el TEDH señala que la imprescriptibilidad de los crímenes contra la 
humanidad, independientemente de la fecha de su comisión, ya fue consagrada por el 
Estatuto del Tribunal de Nüremberg.42 Igualmente, el Comité de Derechos Humanos 
de Naciones Unidas «recuerda que los delitos de lesa humanidad son imprescriptibles. 
[Por esa razón], el Estado parte debe […] tomar las medidas legislativas necesarias para 
garantizar el reconocimiento de la imprescriptibilidad de los crímenes de lesa humanidad 
por los tribunales nacionales» (2008). El Código Penal español también recoge el carácter 
imprescriptible de los delitos de lesa humanidad (artículo 131.4). Es más, se viene en-
tendiendo que la imprescriptibilidad de los crímenes contra la humanidad era una regla 
consuetudinaria con carácter previo a su codificación internacional o interna.43

De cualquier modo, los plazos de prescripción no han de contar durante el tiempo 
en que no existió el derecho a un recurso efectivo. Para el caso paradigmático de las des-
apariciones forzadas, el Derecho internacional considera que se trata de un hecho ilícito 
de carácter continuado. Así, de acuerdo con el artículo 17.1 de la Declaración sobre la 
protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas,44 «todo acto de des-
aparición forzada será considerado delito permanente mientras sus autores continúen 
ocultando la suerte y el paradero de la persona desaparecida y mientras no se hayan es-
clarecido los hechos», aunque la persona desaparecida haya muerto.45 Igualmente, el artí-

una Transición que no les garantizase la inmunidad, pero de lo que no hay duda es de que en España la amnistía no 
reunió las condiciones de legitimidad exigidas: ni hubo arrepentimiento (admisión de la culpa, petición pública de 
perdón, demostración de remordimiento, propósito de enmienda, reconocimiento de las víctimas, entrega de infor-
mación, participación en programas de reeducación) ni esclarecimiento de la verdad (por ejemplo, con la creación 
de Comisiones de la Verdad) ni reparación del daño. Por tanto, la española no sería una amnistía condicionada, sino 
una amnistía general o incondicionada –blanket amnesty– (Dorado, 2013: 88-98).
42. Decisiones del TEDH, casos Papon c. Francia, 11 octubre 2005, y Touvier c. Francia, 13 enero 1997.
43. Tamarit llama la atención sobre el instituto de la prescripción: «la opinión dominante en la doctrina y en la 
jurisprudencia entiende que es una institución de derecho material no susceptible de aplicación retroactiva. La pres-
cripción de un delito supone un límite al ejercicio de la potestad punitiva estatal y una vez producida la misma con 
arreglo a la ley vigente existe una expectativa legítima de no ser perseguido penalmente que no puede ser defraudada 
mediante una ley posterior que establezca el carácter imprescriptible del delito, como ha sucedido respecto a los 
delitos de lesa humanidad» (2009: 137).

Por su parte, Muñoz Conde estima que «razones de seguridad jurídica avalan […] la prohibición de retroactividad 
de nuevos plazos de prescripción que alarguen los que regían en el momento en que se cometieron los hechos, para 
poder juzgar esos hechos conforme a los nuevos plazos» (2011: 857). Ahora bien, este penalista contempla la posi-
bilidad de entender interrumpido el plazo de prescripción, «bien porque se hayan cometido nuevos delitos (como 
puede ser el caso de la Dictadura franquista que duró casi cuarenta años), bien porque se hayan querido oponer 
obstáculos a su persecución otorgándose los propios criminales antes del transcurso de los plazos de prescripción 
Leyes de Punto final o de Autoamnistía, o se hayan aprobado éstas ya en la nueva etapa democrática por debilidad 
de los nuevos regímenes democráticos» (2011: 859).
44. Aprobada por la Resolución 47/133, 18 diciembre 1992, de la Asamblea General de Naciones Unidas.
45. Este es el argumento que sostiene el Ministerio Fiscal en España: la desaparición forzada finalizó hace mucho 
tiempo porque se sabe que las víctimas fueron ejecutadas; de este modo, se trataría de un asesinato y estaría pres-
crito. Sin embargo, como subraya Vicente, «esta interpretación hace total abstracción del artículo 17 de la Declara-



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culo 5 de la Convención internacional para la protección de todas las personas contra las 
desapariciones forzadas dispone: «la práctica generalizada o sistemática de la desaparición 
forzada constituye un crimen de lesa humanidad tal como está definido en el Derecho in-
ternacional aplicable». En su artículo 8 añade: «sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 
5, cada Estado parte que aplique un régimen de prescripción a la desaparición forzada 
tomará las medidas necesarias para que el plazo de prescripción de la acción penal […] 
se cuente a partir del momento en que cesa la desaparición forzada, habida cuenta del 
carácter continuo de este delito». Por tanto, coincido con R. Sáez en que tales crímenes 
«no puede considerarse que han prescrito, cuando menos de manera concluyente como 
se pretende y sin haber procedido a la investigación. Porque, según nuestro código penal, 
en el caso de delitos permanentes los términos de la prescripción no se computarán hasta 
que se elimine la situación antijurídica (artículo 132.1). [De ahí que] pudiera sostenerse 
con razón que la legislación aplicable al delito permanente es la vigente en el momento 
del descubrimiento del desaparecido» (2009: 101-102).

En este sentido, nuestro TS yerra al negar cualquier posibilidad de investigar judi-
cialmente y, en su caso, procesar a los criminales de la dictadura que aún se hallen vivos. 
Una interpretación flexible tanto del principio de legalidad como del instituto de la pres-
cripción y de la constitucionalidad de la Ley de Amnistía permitiría cierto ámbito de 
maniobra a los jueces.

Mi propuesta no socava el principio de intervención mínima del Derecho penal ni 
cae en la ingenua tentación de pretender solucionar todos los problemas que aquejan a 
una sociedad acudiendo a la vía penal; tampoco desnaturaliza el Estado de derecho con-
virtiéndolo en un Estado de desecho por atentar contra principios garantistas básicos. Las 
instituciones que sugiero interpretar de forma flexible (principio de legalidad, irretroac-
tividad de la ley penal desfavorable, prescripción de los delitos), en el supuesto único y 
exclusivo de juzgar crímenes contra la humanidad cometidos por dictadura, se crearon 
para proteger al ciudadano frente al poder estatal que, si no se limita, tiende siempre al 
totalitarismo. Pero no buscaban beneficiar a quienes, prevaliéndose de la legitimidad y 
fuerza que otorga el Estado, vulnerasen los derechos fundamentales de los ciudadanos de 
forma masiva, aprovechándose luego de las garantías que ellos ignoraron para librarse de 
cualquier castigo. En este sentido, creo que es importante distinguir entre el crimen de 
Estado y el delito cometido por particulares –incluso aunque se trate de bandas organi-
zadas–: por muy grave que sea el último, no se puede comparar con el carácter masivo, 
serial y sistemático del primero. Además de la presunción de moralidad que acompaña 
a la ley –y, en general, a toda actuación estatal–, un Estado que delinque se convierte en 

ción de 1992. El hecho de que las «detenciones ilegales sin dar razón del paradero de la víctima» concluyeran con 
la ejecución de la persona detenida, por mucho que fuera un hecho notorio y público, no cambia en absoluto la 
calificación del delito como un acto de desaparición forzada, que constituye un delito permanente, lo que significa 
que la violación se prolonga en el tiempo y no concluye hasta que sea determinado el paradero de las personas 
desaparecidas o debidamente localizados o identificados los restos. […]. Y, en todo caso, no se trataría de un delito 
común […], sino uno (asesinato) constitutivo de un crimen contra la humanidad. Es adicionalmente abusivo afir-
mar prescripción o limitaciones de orden temporal cuando las víctimas han sido privadas de recursos efectivos por 
décadas, condición que en el caso de España ha sido el auténtico hecho público y notorio» (2009: 160).



artículos originales
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juez y parte: quienes atentaron gravemente contra los Derechos Humanos se hallan luego 
en la posición de dictar normas que les exoneren de responsabilidad (amnistías). De este 
modo, ni los crímenes fueron perseguidos durante el régimen totalitario ni tampoco lo 
serán una vez instaurada la democracia. Esta situación no acaece en los casos de violencia 
privada, donde, mientras no prescriba el delito, el autor se halla siempre en la posición de 
ser capturado y procesado. Más aún, para los crímenes contra la humanidad no resultan 
aplicables varias de las justificaciones tradicionales del instituto de la prescripción46. En 
primer lugar, no desaparece la necesidad de la pena, ni desde un punto de vista preventivo 
general (porque se oscurezca o apague el recuerdo del delito y el sentimiento de alarma 
que en su día pudo producir o bien porque se entienda que el tiempo transcurrido ocul-
tándose de la Justicia y con la amenaza pendiente de la pena sea ya suficiente castigo) ni, 
incluso, preventivo especial (porque el delincuente no haya reincidido, demostrando así 
una verdadera reinserción social). Por lo que hace al fundamento procesal (el aumento 
de las dificultades de prueba por el paso del tiempo, que se traduce en una afectación 
negativa del derecho de defensa y de la presunción de inocencia), en los delitos privados, 
al ser la dilación culpa del aparato represivo estatal, es lógico que redunde en provecho 
del reo; pero no ocurre eso en este supuesto, donde los que detentaban el poder para per-
seguir los delitos no lo ejercieron porque ello significaba actuar contra sí mismos: parece 
lógico que los responsables de la demora no puedan prevalerse de beneficios adicionales 
(prescripción) a los que reporta el no haber sido juzgados durante la dictadura.

Quisiera concluir con la siguiente reflexión: «ninguna sociedad se rompe porque se 
aplique la justicia […]. Una sociedad democrática mucho menos».47 Pues bien, la so-
ciedad española no escapa a esa consideración. Y, en materia transicional, aquí no se ha 
aplicado la justicia.

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Recibido: 09/12/2015 Aceptado: 31/05/2016

cómo citar este artículo • how to cite this paper
Payero López, Lucia (2016) Justicia de transición en España: claves para aprobar una asignatura pendiente, Revista 
de Paz y Conflictos, Vol. 9, nº 1, pp. 209-234.

sobr e los autor es • about the authors
Lucía Payero López es doctora en Derecho por la Universidad de Oviedo y colaboradora de honor del Área de Fi-
losofía del Derecho de dicha Universidad. Participa como investigadora en el proyecto “Neo-federalism: Dividing 
Political Power among People(s)”, financiado por el Consejo de Investigación Europeo (ERC) y desarrollado en 
Durham Law School (UK).